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美丽新农村规划建设技术导则

作者:吉颖飞     2016-01-13 15:04     关键词:美丽,新农村规划,新型农村规划,技术导则 人气

    1 背景

    随着城镇化的快速推进和社会经济的不断发展,乡村建设活动日益增多,乡村生活方式发生剧烈改变,因此规范和引导乡村建设活动、方便村民生产与生活成为新时期的重要任务。2008年《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)颁布实施,乡村规划被纳入到更高层面的法律法规中,这为乡村规划的编制提供了重要的法律支撑,乡村规划越来越受到社会各界的重视。

    2012年,党的“十八大”报告提出“大力推进生态文明建设,努力建设美丽乡村”;2013年,国家农业部启动并全面深入开展了“美丽乡村”创建活动,各地对新农村规划建设的要求也越来越高。但在实际建设过程中,普遍出现了规范内容不全面、规划建设缺乏相关依据和部分规范操作性不足等问题。因此,编制具有针对性和实际操作性的新农村规划建设技术导则来指导及管理相关规划建设显得十分重要。 

    2 当前新农村规划建设的法律规范及存在的问题

    2.1 国家新农村规划建设相关法律规范

    自1990年《城市规划法》实施后,为更好地规范村庄规划建设,1993年建设部颁布了《村庄和集镇规划建设管理条例》,成为我国村镇建设的基本法规。

    该条例主要包括村庄规划的编制原则、方法和内容,对审批程序、管理要求和实施办法做出了原则性规定。

    自2008年《城乡规划法》实施后,住房和城乡建设部针对乡镇发展规划,相继颁布了《镇(乡)域规划导则》《村庄整治规划编制办法(2013)》《村庄整治技术规范》《村庄规划用地分类指南(2014)》等相关法律规范。这些规范从镇(乡)域村庄体系规划、村庄整治规划等方面对乡村发展与规划提出相应的指导及规范标准。同时,我国各省(市)的城乡统筹工作正逐步推进,从省级管理部门、市级管理部门、县级管理部门到镇乡各级部门,都逐渐重视乡村规划法律规范的编制工作,各级地方层面的乡村法律规范已陆续出台或正在编制中。

    2.2 当前新农村规划建设技术标准存在的问题

    (1)覆盖范围广,缺乏针对性。目前我国的乡村规划建设技术标准主要是从国家、省、市级层面对乡村地区的规划建设进行指导和规范。由于各省(市)的自然地理、经济社会和历史文化都有较大的差异,因此该类规范标准主要针对乡村规划建设提出原则性和普适性的控制条文,但大部分缺乏针对性,不利于区、县等地方单位落实相应的控制内容。

    (2)部分控制条例千篇一律,导致“千村一面”。目前大部分的乡村规划编制沿用了城市规划中“注重目标导向和控制蓝图”的编制模式,其主要的控制条文均按照固有的套路进行控制说明,缺少针对乡村地区特有的自然环境、历史人文和田园乡愁等方面的控制内容,导致部分地区出现“千村一面”的现象。

    (3)控制指标缺乏相应的量化与弹性控制。目前的乡村规划建设技术标准大部分仅通过定性方法控制乡村地区的规划建设活动,缺乏具体的量化控制指标,导致技术标准缺乏可操作性,同时由于部分控制指标缺乏弹性,不能较好地适应不同乡村类型的发展需要。

    (4)相关规范标准落实不够充分。一方面,我国乡(镇)政府中规划管理专业人才稀缺,导致规划管理部门与乡村地区缺乏有效的衔接,相应的规范标准很难得到有效的执行,乡村地区建设活动中的自发性和随意性较为突出。另一方面,由于部分标准条款过于专业化和条文化,不便于村民理解,导致相关标准执行困难,规范内容得不到落实。

    2.3 小结

    综合国内各省(市)新农村规划建设管理情况,新农村规划建设技术规范基本是以国家法律法规为基础,结合各地区实际情况,以相应的法律法规、规章及规范性文件等进行规划控制。其中,法律法规、规章的内容偏向于规划编制、审批程序及管理程序,未涉及技术类控制内容。地方规范性文件较少,大致可分为两种情况:第一种是城镇化进程、城乡融合度高,新农村规划参考城市规划管理规定,对控制内容的深度及规范标准要求较高,如上海市、成都市和佛山市;第二种偏向城乡二元差异明显的地区,对城区外的新农村规划建设提出符合当地实际情况的控制内容,并且考虑地方建设条件与限制,部分内容采用具有弹性的规范控制,灵活控制新农村规划建设,如重庆市、宁乡县和溧阳市。

    我国各地都针对新农村规划编制管理进行了研究和探索,但是地方层面以规划技术标准为主的管理规范相对较少,有的直接采用国家或省级规范标准,导致在规划落实中出现与自身建设情况不符、近期规划无法实现等情况;部分地区的新农村规划法律规范无法体现当地建设特点,与当地文化特色、历史风貌和社会习俗等不能有效结合,导致乡村建设风貌杂乱无章。因此,地方规划管理部门编制全面、符合实际的技术规范标准来指导新农村规划建设已十分必要。

    3 成都市新津县新农村规划建设现状

    新津县位于成都市南部,其乡村地区的历史文化、水乡林盘和乡村旅游等资源优势十分明显。在成新蒲快速路开通后,新津县与成都市中心的通行距离大大缩短,交通区位优势更加明显。新津县的乡村建设目前取得了良好的成效:首先,乡村集中聚居点建设已成规模,全县农村人口聚居度超过50%,农村生产生活条件得到极大改善,并涌现出“袁山社区”等一大批新农村建设示范点。其次,新津县在多年的乡村建设中完成了扎实的基础建设,道路、农耕设施和相关配套设施的建设取得了重要进展。最后,新津县乡村产业蓬勃发展,翔生有机农场、台湾紫竹林在全国也颇有名气,同时乡村旅游产业也颇具特色与规模,“新津梨花节”“花舞人间”等项目在成都市域也具有很高的知名度。

    随着乡村规划建设的不断推进,新津县的乡村规划在编制和实施过程中也相应地出现了一些问题。

    (1)规划方面。部分农村新型社区选址与周边环境结合较差,整体布局较为死板,仅简单地沿用城市化的布局模式,没有充分考虑农村的自然生态环境和农村居住模式特点,不能较好地传承农村的风俗习惯,影响农村生产活动;部分乡村道路等级模糊,路面缺乏维护管理,道路景观缺少统筹安排。

    (2)建筑方面。新型社区建筑风格偏多,如川西民居风格、民国建筑风格、徽派建筑风格和简欧建筑风格等,但缺少统筹与梳理;同时,各个乡村建筑设计的指标(退让距离、限高、间距和结构等) 不统一,导致建筑风貌较为杂乱;部分新型社区建筑设计存在缺陷,私自改造现象较普遍,并缺少相应的管理。

    (3)环境方面。对牧马山、长秋山及“五河一江”流域沿线的环境缺少具体的保护措施,部分流域污染较为严重;部分林盘景观缺少具体的保护建设导则,整体形象较为杂乱。

    (4)管理方面。现行的《成都市社会主义新农村规划建设技术导则》在结合新津县实际、指标量化、“多规合一”与“四态”融合等方面不能充分发挥应有的规范管理和建设指导作用;乡村规划、集体土地建设项目、农村区域村民自建住宅规划编制及审批程序缺少明确的指导;规划管理部门中村镇规划管理人员相对较少,无法实现全面有效地管理。各地新农村规划编制一般由镇级、区级或市级规划管理部门组织编制,编制单位因条件限制,缺少与村民的直接交流,无法自下而上地思考规划内容,出现建设与规划不一致、村民生活实际问题没有解决等情况。 

    4《新津县美丽新农村规划建设技术导则》的主要内容

    对于新津县的规划管理部门而言,如何在新农村建设中实现乡村风貌建设、环境整治和产业调整的全面升级,体现自身特色、塑造自身品牌,并与周边区(县)的乡村建设实现差异化竞争,成为其新农村规划建设中需要解决的重点问题。在此背景下,新津县城乡规划局组织编制了《新津县美丽新农村规划建设技术导则》(以下简称《技术导则》)。

    《技术导则》适用于新津县域内县城、天府新区、镇、乡总体规划区及大型农村新型社区以外的乡村地区的规划建设与管理工作。为了突出新津县的本土文化特色,提升乡村居民的文化认同与乡村生活的归属感,《技术导则》在县域通过重点控制区域、特色塑造、用地规划、建筑风貌、乡村环境整治和林盘整治等方面提出相关重点控制引导及规范标准(表1),通过对规划建设的全面控制,突出对田园历史人文、水乡林盘风情和乡村旅游体验等具有新津特色建设的引导,实现新津县美丽新农村“望山、亲水、忆乡愁”的建设目标。

表1 《新津县美丽新农村规划建设技术导则》主要内容

主要内容

总则

目的、总体要求、适用范围和空间管制

重点区域

成新蒲沿线、“五河”流域、梨花溪旅游度假区和第二绕城沿线

特色塑造

强化水乡风情、突出林盘特色、回归田园乡愁、塑造建筑风貌和培育特色产业

规划部分

“三线”控制、用地、道路交通、公共配套设施和市政基础设施

建筑部分

建筑设计、建筑间距、建筑退界、建筑高度和建筑风貌

环境部分

污染治理、景观塑造

规划编制和管理部分

编制内容及深度、编制程序

    4.1 重点控制区域

    根据新津县域山水田园特色及现状建设情况,《技术导则》对成新蒲沿线、“五河”流域、梨花溪旅游度假区和第二绕城高速沿线4个重点区域分别提出相应的规划建设引导,加强分区建设控制,体现差异化管理,分别从区域建设控制范围与要求、区域产业发展要求和区域风貌控制要求等方面提出详细的控制要求(表2)。

表2 《新津县美丽新农村规划建设技术导则》重点控制区域

控制区域

控制范围

控制内容

成新蒲沿线

快速路两侧道路红线外500m范围内

①区域建设控制:包括与不同新农村规划类型相对应的退距、配套设施及建设容量等要求;②区域产业发展:包括产业构成、产村相融、限制产业类型与产业生态保育等要求;③区域风貌控制:明确各区域建筑风格类型,提出限制风格类型

“五河”流域

“五河一江”流域两侧岸线外500m范围内

梨花溪旅游度假区

梨花溪风景区及永商历史街区、观音寺等周边乡村地区

第二绕城沿线

道路中心线两侧外1000m范围内

    4.2 新津特色塑造

    新津县内的新农村建设应与自然环境相协调,与乡土文化相融合,因地制宜,利用自然,注重生态,延续特有的川西林盘特色,充分体现川西田园风貌,形成有新津特色的新农村风貌。

    4.2.1 强化水乡风情

    新津县内水系资源丰富,有“五河一江”、众多支流水系和沟渠水塘等。水系景观的充分利用有助于提升农村地区的整体环境质量,形成生态型的新农村水乡风情。

    首先,为体现新津县独特的水乡风情,《技术导则》确定了“显山露水、林环水抱、临水而居、田园相融”的整体规划原则。其次,针对河流水系提出“严格保护水源地、湿地保护区,确定地表水环境质量标准、完善污水处理设施、倡导生态农业和控制畜禽养殖”等具体措施。再次,通过对河流防护距离和岸线类型的分类控制,塑造滨水空间特色。最后,针对河流水系以及沟渠水塘的景观进行控制,力求形成独具新津特色的滨水景观环境。

    4.2.2 突出林盘特色

    林盘作为新津县农村地区典型的聚居单元,有着鲜明的乡土特色。在新农村建设过程中,从建筑的营建到环境的塑造,都必须体现林盘特色,充分体现新津特色的川西田园风貌。林盘建设应严格按照“小规模、组团式、生态化”的总体规划原则进行建设。

    《技术导则》主要从林盘建设及整合规划引导、林盘整体环境关系、林盘聚落环境要素、林盘特色植栽、林盘特色乡村旅游开拓及林盘配套设施六方面对林盘规划建设进行控制与引导,体现新津县林盘的地域特色。

    4.2.3 回归田园乡愁

    对新津县农村地区田园乡愁的塑造主要体现在田园风光、乡土植栽、乡村文物古迹的保护与利用、乡村民俗文化的传承、记忆场所的塑造和林盘生产生活场景等方面。《技术导则》重点针对新津县的乡土文化和田园风貌提出相应的规划要求及控制目标,引导新农村规划延续当地乡村文化及生产生活方式。

    4.2.4 塑造建筑风貌

    《技术导则》根据乡村田园肌理、建筑风貌格局,将新津县域乡村建筑区块划分为五大特色功能板块—兴义欧风小镇、新平宝墩文化区、安西民国风情区、永商文化旅游区和五河水乡田园区。各功能板块宜以一种建筑风格为主,可以在适当区域融入其他风格;各种风格间应以景观分割,相映成趣。同时,对成新蒲快速路沿线进行建筑风貌分段控制,在“第二绕城高速”沿线重点体现生态化建设,建筑风貌均以川西民居风格为主。此外,《技术导则》还提出规划应严格保护历史传统建筑,建立相应的风貌协调区。

    4.2.5 培育特色产业

    结合新津县特有的自然文化资源,结合兴义有机农业、永商文化旅游、成新蒲乡村旅游、安西河鲜特色美食和文井—方兴渔业养殖等产业,《技术导则》提出新农村规划建设应推进农业生产市场化、规模化、集约化、品牌化和标准化,推动第一产业和第三产业的互动发展,实现产村融合发展,夯实新农村建设的产业基础。

    4.3 规划控制内容

    新农村规划和建设必须依据新津县城市总体规划所确定的“三线管理”相关控制要求,严格控制生态保护红线、新农村建设用地边界线和产业范围线。依据“小规模、组团式、生态化”的规划原则,《技术导则》提出新农村规划建设的规模、形态及选址等方面的要求。研究新农村规划建设用地分类,对用地兼容性提出相应控制标准,并且提出人均用地标准和各类用地的规划建设控制指标。

    4.4 建筑控制内容

    《技术导则》在新津县农村房屋的现状基础上,针对建设中的不同问题提出了相应的控制内容和设计规范。

    (1)建筑设计,包括建筑平面和建筑拼接。首先,根据乡村生产与生活需求,按照农房的不同类型(如生产型农房、居住型农房、新型林盘户型和休闲旅游设施等)提出不同的建筑平面设计要求,以满足不同功能建筑户型的设计和布局。其次,针对建筑拼接,提出了其组合形式和拼接的尺寸等控制要求,力求营造和睦融洽的邻里氛围。

    (2)建筑间距。结合乡村地区建设用地实际情况,在符合日照、消防、卫生、环保、防灾、交通、工程管线埋设、建筑物保护和空间环境等方面的要求的基础上,《技术导则》对居住建筑、林盘建筑和其他建筑的间距进行分类控制,满足不同建筑类型之间的间距退让要求;同时,针对农村社区建设中形成的街巷空间,为保证其宜人的街道空间尺度,其对街道宽度和建筑外墙高度的相互关系也提出了相应的控制要求(图5)。

    (3)建筑退界。《技术导则》主要从农村社区各类建筑、林盘建筑退让用地红线和退让沟渠两方面进行控制,有效减少对乡村生态环境、交通环境的影响,保证农村生产、生活环境不受影响。

    (4)建筑高度。《技术导则》分别对乡村地区的统规统建住宅、统规自建住宅、公共建筑和林盘建筑的高度进行控制,形成统一协调的乡村景观。

    (5)建筑风貌。新津县在建筑风貌控制上遵循“低楼层、紧凑型、川西式”,“现代、经济、适用”的原则,《技术导则》针对各类建筑风格,分别从风貌特点、色彩、材质、屋顶、墙面、门窗与构件等方面提出相应的控制标准,保证乡村建筑风貌的统一协调。

    4.5 环境控制内容

    4.5.1 污染治理

    新津县内农村地区的污染治理着重在于改变农村环境脏、乱、差等现状。为了营造出整洁、有序、优美和文明的新农村环境,《技术导则》将污染治理主要分为河流污染治理、沟渠水塘污染治理和其他污染治理3个方面。

   (1)河流污染治理从源头治理出发,提出城镇地段污水处理要求,乡村地区严格执行限制类产业和禁止类产业的关、停、整、改措施。同时,结合滨水景观设计,在河流两侧保留天然湿地、岸滩等景观,采取生态净化措施,净化水体。

    (2)沟渠水塘的治理措施包括清淤、净化等方式,还可以通过制造高差,产生流水效果,形成活水,既增加景观性又净化水质。

    (3)针对生活废弃物、家畜粪便、餐厨垃圾及特别废弃物等污染,结合新津县农村实际,《技术导则》以“无害化处理、减量化生产和资源化利用”为基本原则,提出相应的治理要求。

    4.5.2 景观塑造

    新津县大型农村社区居民的生活方式已逐渐向城市居民的生活方式转变,因此在社区环境营造方面,可以参考城市居住区的社区环境标准,其他农村新型社区则应该多注重乡土植物和村民生活方式的衔接。《技术导则》通过对社区入口景观、公共景观和宅旁景观提出控制要求,着重改变农村环境脏、乱、差的现状,营造整洁、有序、优美和文明的林盘环境,改善林盘生产与生活环境。 

    4.6 公共配套设施和市政基础设施

    4.6.1 公共配套设施

    《技术导则》中公共配套设施的控制要求坚持城乡统筹、用地集约、功能复合和使用方便的原则,针对聚居点等级、规模、功能和特色的不同,分别制定合理的配置标准。农村新型社区公共配套设施以“1+21”的标准为基础,按照不同规模社区进行弹性配置,与相邻区域内公共服务和社会管理设施实现共享;林盘聚居点公共配套设施以行政村为单位进行统筹配置,同时充分考虑与相邻社区或林盘共建共享。

    4.6.2 市政基础设施

    在新农村建设中,市政基础设施建设至关重要。在道路交通方面,《技术导则》从道路选线、道路分类、道路退让、道路设计、道路环境、绿道系统和停车设施方面进行控制引导;针对给排水工程、环卫工程、电力工程、通信工程、清洁能源和防灾减灾等方面,提出控制引导,满足农村地区的生产生活需要。

    5《技术导则》技术创新与方法探索

    5.1 规划部门牵头,多方集思广益

    《技术导则》由新津县城乡规划局组织,得到了市、县级领导的重视,由规划局乡镇科直接指导并参与规范编制。在规范编制过程中,乡镇科工作人员保持认真、严谨的工作态度,与编制单位保持紧密沟通,积极完善新农村规划各类资料与文件,及时传达各部门意见及需求。

    同时,新津县城乡规划局根据规范编制情况,积极组织各级乡村建设管理部门参与讨论,邀请成都市内相关专家和新津县农村建设基层管理人员,对技术规范内容与深度及时做出意见反馈。各管理部门可以直接与规范编制单位对接,针对当前新农村建设存在的问题和规范控制盲区,提出相应的建设规范要求,使得规划管理经验与规划设计经验能够更好地结合,提高规范编制的科学性。

    5.2 专业人才支撑,执行落实到位

    成都市推行乡村规划师制度已有约四年的时间。在此期间,乡村规划师们充分利用其专业知识,在新农村规划建设与管理中起到了重要作用。因长期接触当地新农村规划建设与规划管理,对实际建设问题有着清晰的认识,在《技术导则》编制过程中,乡村规划师们根据实际规划管理与操作中的重点及难点,及时与编制单位沟通,从专业规划管理角度给出具体意见与建议,共同研究技术规范控制重点与控制标准,完善技术规范内容,有效地推进规范编制进程。

    5.3 针对特色重点,强化系统控制

    在新津县乡村地区现状调研的基础上,通过分析县域总体规划内容,编制组与乡镇科工作人员在规范编制中划定了控制区域,从产业发展、乡村建设、建设控制和风貌控制等方面提出相对应的控制标准。在重点控制区域规划标准的确定方面,结合各个区域的自然资源、环境特色和产业发展特点等现状,通过严格把控,有效解决区域建设中存在的核心问题与矛盾,保护区域内的自然生态资源,提高新农村规划建设合理性。

    新津县的传统历史文化、“五河一江”水域、林盘聚居模式和产业发展等方面都颇具特色,编制组在现状研究的基础上,分别从“强化水乡风情”“突出林盘特色”“回归田园乡愁”“塑造建筑风貌”四方面提出特色资源整合与建设要求;通过对地方特色资源的控制与引导,保护并强化本土乡村特色资源,体现新津县与其他县(市)新农村规划建设的差异性。

    5.4 联系发展实际,解决配套难题

    在新的形势背景下,新津县新农村规划建设由大拆大建、统规统建大型农村新型社区向林盘整治、产业设施建设等方向转变,“小规模、组团式、生态化”也成为新农村规划建设的一项重要依据。在国家及省(市)相应法律规范的基础上,《技术导则》中规划、建筑和环境三大部分的技术规范内容与“小规模、组团式、生态化”的规划理念紧密契合。

    新津县现状林盘聚居较多,部分林盘聚居规模较小,不利于基础设施的普及。“小规模”理念提出,新农村聚居规模以100~500户为宜,采用“组团式”布局模式,组团规模宜为20~50户,如此不仅限制了新农村聚居规模的上限,避免出现大拆大建的情况,还限制了最小聚居规模,有利于公共服务资源及基础设施的普及。此外,新津县山水与自然资源优势明显,新农村规划选址强调“生态化”理念,在规划中要求生态保护优先,尊重原有生态体系,处理好山、水、田、林、路与居住组团的关系。

    由于农村建设情况复杂、专业管理人员欠缺和规划未落实等问题,普遍存在农村聚居点中基础设施不足的情况,特别是由于林盘存在规模小、分布散等特征,对相应设施的引入带来较大困难。编制组通过分析与研究,参考较为成熟的社区配套标准,对新津县内的社区与林盘进行分类控制,明确必须配置的公共服务设施与基础设施,并根据实际规模和建设情况,保留一定的弹性控制。

    5.5 指标准确量化,确保管控到位

    目前新津县的新农村规划建设和管理主要依据《成都市社会主义新农村规划建设技术导则》等规范标准,其控制条款主要涉及成都市新农村规划建设的原则性和普适性内容,但缺乏相应的可落实的量化控制指标。《技术导则》通过大量的资料收集整理、现场调研踏勘和交流,并结合已有的新农村规划建设控制标准,针对部分控制内容提出了量化指标,保证下一步对新农村规划建设的规范化管理。同时,由于乡村地区条件和环境的差异,《技术导则》在落实的过程中还考虑了一定的弹性控制策略,尊重乡村环境的特殊性,增加导则的可操作性,切实指导新农村规划建设。

    5.6 成果“一则两册”,务求简练实用

    《技术导则》的具体实施还需落实到村民及基层管理人员。一方面,村民一般不具备相关专业知识,在实际建设中无法完全理解技术规范的内容及控制要求;另一方面,基层管理人员对新农村规划建设的管理经验比较丰富,但相关规划技术专业知识水平偏低。当地规划管理部门考虑到这些实际情况,和编制组一起研究《技术导则》成果的表达形式,最后选择采用两份成果:一份以通俗易懂的图文并茂的表达方式为主,直观表达规划与建设设计标准及要求,主要针对基层管理人员和村民,可直接引导乡村建设;另一份采用常规文本的技术导则形式,以文字表述为主、以图片示意为辅,主要针对规划管理部门的专业人员,强调技术规范的科学性与严谨性,直接供规划管理部门执行。

    6 结语

    《技术导则》充分考虑当地社会、经济、文化和历史发展等综合因素,明确了规划建设控制重点,直接引导基层规划管理工作,与国家、省、市各类新农村规划管理法律规范一起形成了完整的法律规范体系。《技术导则》的内容体现出科学性、合理性、时效性和灵活性的特点,对新津县新农村规划建设和管理更具有实际指导意义,为打造美丽新农村建设典范奠定了坚实的基础。

新农村规划技术规范的编制工作不仅体现出管理层面对当地新农村规划建设的指导思想,还针对当地实际建设管理问题提出切实的解决办法。因此,在新农村规划制度建设和法治建设的成长阶段中,这项工作将变得越来越重要。如何将地方农村建设特点与资源特色内容体现到相关规范标准中,提高规范的可操作性,成为新农村规划相关规范编制的难点,《技术导则》为合理编制技术规范提供了一种较好的思路。 





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