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新型城镇化导向下中小城镇规划

作者:岑迪     2017-02-09 10:54     关键词:新型城镇化,中小城镇规划 人气

    今天中国出现的诸多城市问题,如住房问题、交通问题和社会保障问题,乡村地区基础设施和公共服务水平未能配套完善。对于这些问题,国外的郊区化、农村的城镇化以及新的信息技术革命已经昭示出中小城镇未来发展的广阔前景。

    传统城镇化模式主要体现为粗放型工业化推动下人口规模的增长、城镇空间无序膨胀、资源大量消耗、城镇环境显著恶化。在我国,以沿海地区早期粗放型工业化背景下城镇化大规模量的扩张为典型代表。

    新型城镇化,区别于传统城镇化,是指资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐、城乡互相促进、大中小城市和小城镇协调发展、个性鲜明的城镇化。其内涵要旨有:与工业化协同发展的城镇化;产业发展基础良好的城镇化;因地制宜、路径多样的城镇化;资源节约、环境友好的城镇化。新型城镇化更加重视城镇化质量,强调适度和健康的城镇化发展速度,其目标指向是“适度的城镇化增速”、“投资环境的改善”和“人居环境质量的提升”。


    新型城镇化导向下中小城镇规划——以黄圃镇为例

    1.新的区域视角

    宏观区域内,当前的珠三角区域,是以广州和深圳为“两极”的一体化。黄圃镇位于珠三角国际城市群核心区位,连接广珠新兴工业发展轴与广州南拓轴。随着《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》的深入实施,黄圃镇周边地区如佛山顺德、广州番禺等均已进入经济发达城市的行列。黄圃自身具有深厚的文化底蕴和良好的生态基底,城镇的发展,面临新的定位;产业结构布局、城镇功能分区也面临着新的调整。“新型城镇化”应抓住两条主线——等级格局和网络体系,即前者以向心型的垂直联系为表征,而后者以跨越腹地边界的多向联系为表征。

   (1)在等级格局中,中小城镇位于大中城市之下,乡村之上,不应该忽视自身的可拓展空间优势,而应立足大中城市所缺乏的自然基底和广大乡村所缺乏的配套服务,凸显“宜居”本色。

   (2)在网络体系中,中小城镇应该加快完善区域支撑体系的建设,不应该强“中心”,盲目追求“退二进三”,过分强调服务功能的区域辐射力;而应该凸显大中城市所缺乏的级差地租优势,以“缝合”产业链条的角色融入到区域发展当中。

    中观区域内,根据2004年中山市总体规划,黄圃镇位于以小榄和古镇为中心的中山西北部组团(还包括南头镇、阜沙镇、东升镇、横栏镇和东凤镇八镇)。在珠三角以自主和外向型为导向的形势下,04年版中山市总体规划以组团为单位的“规模—等级”格局已经不能适应时代的发展。当前的趋势是层级格局逐渐趋于扁平化;以静态“场空间”为导向的“层级格局”逐渐演进成以动态“流空间”为导向的“网络体系”。中山市的城镇群应构建网络多节点的动态格局:网络特点既体现区域性的基础设施,也体现在资金流、信息流和物质流的流动性限制减少;节点可以是城乡联动的功能组团,也可以是辐射区域的特色片区,或者是产业链条的重要环节(见图1-3)。

图1 “规模—等级”中山市城镇组团格局

图2 区域视角的演化分析

图3 中山市逐步构建起来的网络城镇体

    微观区域内,随着江番高速、横一线、纵四线的修通,将拉大城镇发展的格局,同时能疏导南三公路的通过性交通。届时,兴圃大道将成为中山北部协作发展的示范主轴,在“黄南之心”的位置通过“三旧改造”,建设辐射区域的重要商圈——中山北部协调发展示范区。另一方面,依托中山市北部最大的港口黄圃港和北部垃圾处理基地,加强与中山市临海装备制备基地的协作,建设临港装备制造业为主导,以环保、物流等新兴产业为突破口的临港创新产业基地,其将成为中山市西北组团未来经济发展、产业升级的推动器。


    2.发展核心理念:“适居适业”与“宜居宜业”并重的城镇化

    着眼城乡统筹关系和土地储量优势,着眼区域产业链条和特色产业优势,着眼区域人居环境差异和景观资源优势,网络体系启发黄圃镇,不要盲目“强中心、抢中心”,而是以“缝合”区域网络的角色介入区域的竞合关系中。黄圃镇将发展成为珠三角国际城市核心区内、中山北部、连接广珠新兴工业发展轴和广州南拓轴的协调发展示范镇;兼具良好生态基底、深厚文化底蕴、丰富旅游资源以及岭南水乡特色的宜居型城镇(见图4-6)。

图4 黄圃镇总体规划(2004-2020)土地利用规划

图5 黄圃镇一河两岸控制性详细规划

图6 黄圃镇兴圃大道沿线城市设计鸟瞰

    “以人为本”:一方面,要让已成为城镇常住人口的进城农民和外来工等“新市民”通过培训等手段提高自身生存能力,并提供稳定的生机来源和基本的社会保障,提高生活质量,使之适应城市的居住和就业环境(“适居适业”),真正融入城镇生活;另一方面,要更多的为已经稳定和沉淀下来的“老市民”提供更高品质的就业场所和居住环境,形成“宜居宜业”的城市环境和安全周到的社会服务设施,促进城市现代化建设。

    值得指出的是,“适居适业”和“宜居宜业”并重并不代表面面俱到,新的区域观要求新型城镇化立足现实,科学定位,有所侧重。由于集聚规模和辐射水平的差异,中小城镇不可能建成大城市的现代服务业水平,而应立足和强化第一、第二产业,缝合区域产业链条,因此“适业”是“适居适业”的重点和前提。由于级差地租和自然基底的差异,中小城镇往往会比中小城市更容易建成优质的人居环境,而且价格往往更有优势,所以“宜居”是“宜居宜业”的重点和核心。其实质就是提出“以人为本”的价值观,也就是落实“宜居”和“适业”为导向的发展。“宜居”对黄圃镇有着丰富的内涵:塑造岭南水乡特色的人居环境,完善公共服务配套和社会保障体系;“适业”在黄圃镇可以理解为:缝合区域产业链条,加强地方协作,提供多元化的就业岗位。

    新型城镇化的价值取向带给我们很大的启发,它回答了当前普遍存在的“政绩工程”、“形象工程”跟公众的需求错位,指出了地区经济发展的落脚点,也提出了对政府工作的要求。总结其最关键的举措在于三个方面:扩大就业面、强化公共物品供给和促进消费模式转变。

   (1)扩大就业是城镇化发展的源动力。这是城镇化动力观的转型。过去将城镇化发展的动力从外部获取,从中央到地方,从城市到城镇再到乡村,强调城市对周边城镇的“输血”功能;转型后的发展动力将从内部获取,不是笼统的提“发展经济”,而是落实到惠及广大市民的“扩大就业”的针对点上,让广大中小城镇形成“造血”功能。扩大就业是政府的职责,有可能并且有必要结合城镇的空间规划来进行统筹考虑。

   (2)公共物品供给是城镇化质量的直接体现。这是城镇化落脚点的精确化,同时明确政府对于广大市民的责任。过去非常强调“面子工程”、“政绩工程”,这些表面上提升了城镇形象,遗憾的是,这跟公众的需求产生了错位。城市的核心作用决定了城市要以层次、差异化的设施和服务,满足人们生活保障乃至安全和社会归属等心理需求。

   (3)消费模式升级是城镇化发展的根本目的。这是城镇化归宿的重新界定。城镇化的目标是多元的,包括区域地位的提升,竞争力的增强,城市个性的凸显;究其根本,以人为本,消费模式的升级才是城镇发展的根本目的,也只有多元化高层次的消费才能诱发更多需求,推动城市的良性发展。


    3.发展理念阐释

   (1)扩大“生产型就业”与“服务型就业”并重,避免“产业升级”的盲目转型

    在城镇化发展的不同历史阶段有不同的就业模式:农业经济时代,人们依附于土地从事农业生产,第一产业是劳动就业的主要渠道;工业经济时代,人们依附于工厂从事产品制造,工业成为吸纳劳动力就业的主战场,主要从事“生产型就业”。进入知识经济时代,城市为居民提供更多的知识和技能,满足人们过上体面生活以及获得社会尊重的需求,让人们有机会通过杰出的工作表现来实现个人价值,新兴服务业逐步成为不可或缺的产业板块,“服务型就业”也越凸显其重要地位。

    国家的“十二五”规划也提出了“退二进三”、“产业升级转型”等发展方向;各地规划纷纷“落实”这一理念,而往往置当地的实情于不顾。在黄圃镇战略规划的编制过程中,也对黄圃的产业选择进行了多方深入的探讨,提炼出“适业”的目标:

    ①黄圃镇不应盲目强调“转型”,强调“退二进三”:应立足自身的产业优势——家电产业和材料五金产业,承接大城市的产业转移,“缝合”区域产业链条,提高空间生产效率。换言之,黄圃新型城镇化建设应立足“生产型就业”,在相当长的一段时间内不会改变。

    ②黄圃镇应该衔接第二产业和第三产业的发展,立足“生产型就业”,服务“生产型就业”,提出发展2.5产业的概念。在马新工业园内选址规划了“R&D产业与创新孵化基地”,兼具产业型“总部经济”的功能。也就是说,在黄圃镇,“服务型就业”更多是为本地服务的,为“生产型就业”服务的,属于城市经济的非基本部门,服务业的等级和规模预测应基于这一理性。

    ③“扩大就业,增加收入”,就要求为这部分人群提供职业培训或者岗前培训。城镇人口大多是农村劳动力转移的结果,依托中山市高级技师学校和黄圃理工学校,规划打造“中山北部科技培训示范区”:提供面向农村、企事业单位、社会人员举办“计算机、数控、车工、电工、会计、食品检测、肉制品加工、仓管、家政”等各类技能培训。规划应为劳动者提供足够的、持续的、适应就业岗位不断变化要求的职业技能培训体系,支撑起多元化和逐步转型的就业结构。

   (2)完善“基本型保障”与“发展型保障”并重,实现公共配套的全面升级

    城镇的外部环境和公共配套是人感知城镇的重要因子,也是城镇品质的决定要素。针对人的需求,美国著名心理学家马斯洛提出了五个需求层次,分别是生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求,其中前两个层次主要是满足人最基本的生存需求。国外先进国家和地区的发展经验表明,随着社会经济的发展,城市功能的不断提升和强化,人们对高层次公共物品的需求将会越来越强烈,城市公共物品供给应从一般的“基本保障”向高级的“发展保障”转变。在中山黄圃镇,“宜居”是城镇建设中的主旋律,其实质就是通过“三旧”改造和新城建设,实现城镇公共配套的全面升级。旧城区与西边的南头镇紧密相连,以粪参浪地区“三旧”改造项目为契机,逐步转移工业布局,注入商务办公、酒店餐饮等服务业功能。规划对新城的空间发展方向提出了调整,沿兴圃大道的发展主轴,依托建成的黄圃新客运站和规划的大型商业综合体,形成“新城触媒”。

    ①社会基础设施从“分布不均”向“均等化”转变。其中,住房供给方面要加强保障性住房建设,在东部滨河地段中加以选址落实;医疗卫生体系要完善疾病防治体系,规划建立社区卫生服务站;文化事业要形成分层级,多样化的文化供给体系,规划中以“绿道”和“滨河风情带”为载体落实。体育事业要提倡全面健身,规划一河两岸建设黄圃文体休闲公园。

    ②绿色基础设施应由散落化向整体化转变。黄圃镇绿色基础设计的配套策略是“绿脊蓝湾,通城悦步”,以道路“绿脊”和水脉“蓝湾”构建起“弓形”鱼骨状的生态格局,串联大型生态斑块“绿心”,在上面点缀公园、街头绿地等“绿珠”,人们能通城实现快慢相宜的“悦步”。另外,开发利用应从“侧重保护”向“保护与利用并重”转变。以生态控制线的形式严格划定自然保护区、风景名胜区、森林公园、水源保护区和基本农田保护区等生态用地,实施永久性严格保护,实现生态基础设施从“单一保护”到“全面保护”的转变;以绿完善建设、休憩等配套设施的形式,实现公共开敞空间从“单一功能”向“复合功能”的转变。

    ③市政基础设施从“分头建设,计划分配资源”向“共建共享,以服务为导向”转变。新型的市政基础设施不是简单的加大基础设施系统的规模以适应最极端的需求,而是寻求供应方与需求方的最优化,提供最好的服务,全面促进建设模式向“可再生、低负面影响”的方式转变。

   (3)满足“产品型消费”与“服务型消费”并重,提供多元多样的消费空间

    消费方式的不断升级是促进经济增长和城市发展的主要动力,而这种转变需要规划的导引和空间的承载。首先,在以“解决温饱”为主的物质消费模式阶段,衣食住行等基本消费需求带动食品加工业和轻工业的发展。随着科技进步和国民收入增长,对私人小汽车的大量需求带动石化、钢铁及相关装备制造业的迅速发展,人们的出行支出占消费支出比例越来越大。与此同时,生产技术的改进和劳动生产力的提高,使人们获得更多的休闲时间。信息网络的发展,使得人们即时了解和更新消费信息和新场所。高速快捷的交通工具为人们“面对面”交流和长距离出行提供了有力支撑。公共交通的发展以及对信息技术的依赖,推动休闲消费时代的到来。在中小城镇,人们的消费需求由低层次向中层次发展,由基本生活型向多元化品质型提升是必然,而且是可能的。

    ①把握“三个转型”:购物需求从“生活必需型、数量型”向“休闲品质型、质量型”转型,文化需求从“低层次文化认知”向“高品质文化生活”转型,娱乐需求从“大众化、观赏性”向“专属化、参与性”转型。结合旧城改造,规划建设“岭南腊味风情街”,塑造文化品牌,提升区域辐射力。

    ②当今以购物为代表的消费活动已渗透到城市生活的方方面面,从原来简单的购物到复合性消费,涵盖了购物、休闲、娱乐、旅游、教育、社交方式以及自我价值实现和身心放松的情感体验。现状的城镇商业以沿街为主,等级较低,难以满足黄圃日益增长的体验型、品质型的购物需求;规划在“新城触媒”区,打造时代广场MALL。另外,中山北部尚缺少汽车销售的集聚区,黄圃应抓住发展先机,打造“中山北部汽车城”项目,引领区域汽车消费。

    ③休闲旅游需要“单一功能”的名山大川、文化古迹观光旅游等向“多元复合”的休闲度假,娱乐活动、生活体验等转变。在开发高附加值休闲游憩的同时,大力发展多元化的旅游产业链条,形成了与娱乐、艺术、健身运动有关的多样旅游产品。黄圃北面的尖峰山片区,结合“猛虎下山”,“雁落平沙”,“神仙脚印”、“绩麻盘”、“玉泉洞”、“海蚀遗址”等人文景观,打造尖峰山休闲旅游区。


    新型城镇化的理念核心是“适居适业”和“宜居宜业”的城镇化;对于广大中小城镇,其发展的重心应落在“宜居”和“适业”上。在国家、地方政府、企业和公众四方利益主体中始终坚持“公众”的价值立场;于是,关系紧密,互为因果的三个层面内容——“生产型就业”与“服务型就业”并重,“基本型保障”与“发展型保障”并重,“产品型消费”与“服务型消费”并重。

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