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小城镇分类发展实施对策——以扬州市为例

作者:裴东伟     2016-12-08 13:16     关键词:扬州市,小城镇发展策略,实施对策 人气

    1 扬州市小城镇发展

    (1)扬州市规划概况

    扬州位于江苏省中部、长江北岸。市域面积约6634平方公里,是国家历史文化名城,具有传统特色的风景旅游城市。发展目标为成为协调发展的区域中心、古今辉映的历史名城、水绿交融的宜居城市。发展策略为以差别发展引导资源配置,以融合发展优化空间利用,以集约发展实现精明增长,以特色发展强化竞争优势。

    (2)市区城乡发展总体特征

    城乡发展基本数据。2014年市区面积2306平方公里,江苏省排名第5;市区GDP2182亿元,江苏省排名第6;市区人口241.6万人,江苏省排名第7。下辖21个乡镇,江苏省排名第4,沿江八市中仅次于南京。乡镇分布密集,1.2个乡镇/100平方公里,江苏省排名第6。总体表现为市区大而不强,乡镇多且较密。

    城乡发展基本态势。土地指标方面明显倾斜城区,建设用地增量中心城区为绝对主导,2009-2014年间扬州城镇建设用地增量68%集中在中心城区。城区对外来人口吸引效应较强,相当一部分近郊城镇居民希望到扬州城区寻找工作。乡镇主要是被动承担城区少量功能疏解,承担部分制造业转移和部分都市休闲功能。产业资源方面表现出优先向中心城区集中,偏远乡镇优势企业出现向城区迁移态势。

    (3)乡镇发展总体特征

    ①优势特征

    基础设施较为完善。区域交通优势明显,城乡交通骨架基本形成,公路形成“一横一环七射”高速公路网络和“五纵七横”干线公路网络,方便沿江地区城市间快速联系。以宁启铁路、连淮扬镇铁路和北沿江城际构成扬州对外和市域轨道交通主干线,促进沿江城镇集聚发展。内河航道网形成以京杭运河为首的6条四级以上航道,降低了物资的运输成本。扬泰机场建设标准定位为4C,设计旅客吞吐量两百万人次,货邮吞吐量2.4万吨,为城镇发展提供了更多机遇。市政设施城乡配置较完善,区域供水全覆盖,体现了城乡统筹、共建共享。市政设施城乡配置较完善,环卫、污水设施覆盖较全,基本每个乡镇均有布局,城镇和农村无害化处理率100%。

    工业增速较快,地均效益较高。2008至2013年,乡镇经济增速快于中心城区,二产增加值占规划区比例由36%增至49%,GDP由34%增至41%,其中一产构成:乡镇69%,中心城区31%;二产构成:乡镇49%,中心城区51%;三产构成:乡镇28%,中心城区72%。村办经济较强,近六成工业产值来源于村办企业。平均乡镇工业总产值61亿元,乡镇地均效益水准较高,个别乡镇达到约170亿元/平方公里之间。

    农业特色丰富,产业联动初步形成。依托地方资源,现状片区形成一定特色,各乡镇农业发展特色初显,生产、销售、旅游一体化产业链初步形成,主要包括高效农业、观光农业、特色种植、水产养殖四大类。

    ②劣势特征

    城镇化水平较低,集聚能力不足。市域城镇化水平2014年为61.2%,处在快速城镇化阶段后期;市区城镇化水平为70.5%,城镇人口:170.7万人,刚进入城镇化成熟阶段;乡镇城镇化水平和增速明显低于市区,21个镇城镇化水平为31.5%。

    经济实力不强,镇区规模偏小。乡镇经济规模偏小,扬州市区GDP超过50亿元的乡镇共4个,过100亿仅1个。扬州市区乡镇产业结构:7.3:66.3:26.4,乡镇服务业发展缓慢,乡镇产业结构仍以二产为主导,三产占比偏低。镇区建设用地占镇域面积比例低,平均为2.6%。各镇差异较大,最大规模4.61平方公里,最小规模0.69平方公里,各镇集聚度随着与主城区距离的增大而减小。

    企业规模偏小,科技创新不足。乡镇企业规模效应偏弱,规上企业占比16.7%,工业增加值占总工业增加值的74%,以劳动密集型产业为主,多为玩具、鞋服、汽车配件、建材等劳动密集型产业。高技术企业仅168个,占比1.4%,高技术产业企业缴税占比23%,创新能力有待加强。

    乡镇发展差异明显。受自然条件、区位条件、社会联系与发展基础等多种因素影响,小城镇发展水平与发展态势呈明显的南北差异,各镇经济总量有一定差距,南部沿江地区与紧邻中心城区的乡镇整体经济实力强,非农产业比重较大,人口分布较为密集;北部乡镇的经济发展水平和集镇功能相对较弱,人口和产业集聚水平较低,辐射带动能力不强。

    2 扬州市小城镇分类发展的不足及成因

    (1)主要不足

    存在发展同质,分类发展特色不明显现象。小城镇规划对历史传承、地域特色、文化内涵以及区位优势、资源优势利用不充分。有明显特色产业、特色文化的强镇不多,许多集镇建设规模、景观设计、建筑风格趋于雷同,同质发展的不良竞争影响了差别化发展速度和优势。主要以工业推动经济发展为主,21个镇中90.5%二产贡献率都超过了50%,同时乡镇发展工业的意愿十分强烈,对扩张工业集中区意愿都较为积极,现状经济一般乡镇发展愿望尤为强烈,个别乡镇规划园区面积超过现状6倍。

    规划不衔接,分类发展制约因素多。乡镇总体规划、土地利用规划、产业发展规划等制定的体系标准不一,相互之间不衔接,建设、产业、土地、水系、环境之间矛盾交织,乡镇建设和产业发展受到制约。城乡、国土、产业规划在编制与调整方面存在协调性不同步情况,产业发展规划得不到其他专项规划的协同配合,专业特色镇的自身优势难以得到彰显和发挥,一般镇的发展也因之受阻。

    土地资源和环境要素不足。一方面,小城镇财力对土地的依赖较大,土地出让依然是一些乡镇财政的重要来源,随着国家对城镇建设用地的控制与减少,直接导致土地资源的紧缺和建设资金的不足,对新型城镇化和分类发展小城镇的影响较大;另一方面,存在土地利用粗放、空间布局分散,用地效益不高情况。人均建设用地超标,人均用地指标204平方米,其中部分乡镇达400平方米/人以上,需重点控制。

    (2)问题成因

    受所处发展阶段制约。目前存在产业资源向中心城区集中,城市抢占乡镇资源的情况。中心城区与乡镇经济特征差异明显。同时中心城区主要辐射近郊,远郊缺乏强镇带动,中心城区紧密联系圈层、一般联系圈层差异明显。强镇缺位,次核心缺失,远郊乡镇难以接受辐射。

    乡镇区位梯度差异大。淮江城镇发展轴上的城镇发展较好,重点中心镇产业发展均衡,西部及东部的几个镇发展较差。多数乡镇偏离沿江城镇带、淮江城镇轴,受相关要素辐射影响小。存在产业结构各有偏重、劳动生产率差距较大情况。乡镇相对主城区区位梯度差异大,乡镇与主城区空间关系整体呈现偏心式、离心式布局形态;东部、东北部地区乡镇偏心式布局效应明显,相对主城区位梯度差异大;主城内各区自身差异进一步加剧了市区所辖乡镇的区位梯度差异。

    政策分区可执行性不足。扬州总体规划确定的发展核心区、东部发展区、南部发展区、北部发展区,从实施效果来看,总规分区政策主要为战略性考虑,有待深化,分区范围偏大,政策未充分区位梯度差异考虑不足。扬州市区镇村布局规划的政策分区,滨江开发型、都市近郊型、都市远郊型、跨界发展型,从实施效果来看,政策分区明确,但分区政策类似,区分度较弱,多针对农民集中安置,特色发展提及相对较少。

    大镇多、强镇少,强镇带动作用弱。重点中心镇实力不强,辐射带动作用难彰显,省级重点中心镇的发展规模、经济水平都处于中游,乡镇发展仍处于极化期,集聚效应强于扩散效益,近五年来扬州市区乡镇经济总量离散系数逐步变大。强镇公共服务设施配置与能级不匹配,对周边乡镇吸引力弱,教育均偏向于本镇就读,医疗倾向城区就医,文体主要选择市区多于本镇。

    3 扬州市小城镇分类发展思路与成效

    近五年扬州市为推进小城镇建设与分类发展开展了一系列工作,同时根据《国家新型城镇化规划(2014—2020)》中关于小城镇的分类发展思路,制定《新型城镇化与城乡发展一体化规划(2015—2020)》,将小城镇划分为重点中心镇、城区周边镇(卫星镇)、专业特色镇和一般镇四类,并以此为引导开展了探索,取得里一定成效。

    (1)强化领导,小城镇发展的合力明显增强

    市委市政府专门成立了市统筹城乡发展工作领导小组,从组织、政策、措施、制度上强化了对统筹城乡发展的领导,并颁布实施《关于大力推进城镇化的意见》,明确城镇化建设的指导思想、基本原则和发展目标等。市相关部门相继出台政策措施,支持小城镇建设。规划局和国土局围绕引导市域生产要素合理流动,科学规划城镇结构和规模,引导人口和产业向小城镇集聚;发改委牵头明确区域空间格局、未来发展战略、发展目标任务及政策措施;建设局对村镇基础设施、承载能力、农民集中居住,以及公共服务、管理、保障等提出明确要求,并强化工作督查;人社、民政、卫生等部门逐步完善城镇基本养老保险和医疗保险等社会保障体系,初步建立被征地农民基本生活保障制度;农委、经信委结合城镇发展规划,推进农业产业化和工业集中区建设,加快了产城融合和集中区特色绿色发展。

    (2)完善规划,小城镇分类发展得到科学引领

    完善规划,对小城镇发展应尊重梯度差异,分区发展进行引导。针对固有的梯度差异的影响,提出促进各类资源均好性分布弱化梯度影响。针对乡镇客观区位梯度差异的约束,加强融合发展,强调主城功能外溢,择优培育。强调分区发展、极化发展、整体发展统筹协调。依托中心城区,分区差异化发展,依托优势资源,形成地区发展极核,同时统筹各乡镇发展相对均衡。主导类型清晰明确。融合发展区,应积极融入中心城区,未来应作为中心城区进一步扩展的重点考虑。整合发展区应利用优势整合资源。近郊发展区扩大镇区促进集聚。远郊发展区应适度分散鼓励集中。跨界发展区积极促进跨界协作。提出职能引导强调互动互补。产业引导要强调自上而下配资源,工业资源分配城乡统筹,优惠政策扶植乡镇工业;自下而上求特色,强化农业、服务业联动,引导特色发展。

    (3)突出重点,小城镇发展取得了新的突破

    产业园区发展壮大了小城镇规模。工业集中区已成为新型小城镇建设的重要板块和主要增长点,工业集中区的发展不仅带动了城镇基础设施建设,也为小城镇建设发展提供了坚实的经济支撑。目前省级特色产业集群(集聚示范区)达12个,位居江苏省第四位。同时,一些乡镇因地制宜发展现代农业,规划建设了一批富有特色的现代农业园区,对现代农业的生态功能、文化功能、休闲功能进行有效开发,促进了小城镇发展。

    重点中心镇发展起了示范带动作用。扬州市出台了扶持重点中心镇发展的一系列政策措施,对重点中心镇进行项目建设补助。通过项目带动,现场推进,加快了重点中心镇建设步伐,目前,重点中心镇建成区总面积约占全部小城镇建成区总面积的26%,人口约占全市小城镇建成区人口的27%。

    集中居住建设推动了小城镇人口集聚。一些乡镇通过市场化运作,规划建设了一批环境优美、设施配套的居住小区,配建了一定规模的商业和公建设施,增强了农民进城居住的吸引力。同时,通过“城乡建设用地增减挂钩”等措施,严控农村散点建房,整治旧庄台,归并小庄台,动员农民集中居住,或到集镇落户。全市累计建成集中居住区200个,约有10万人到集镇居住,加快了人口向小城镇集聚。

    (4)建管并举,小城镇发展的承载能力不断增强

    中心城区对小城镇的辐射带动作用增强。共享型、区域型基础设施建设加快,完成全市区域供水全覆盖,同时加大市域骨干路网建设力度,加快了市、县(市、区)之间的沟通与联系。小城镇基础设施配套逐步完善。乡镇交通路网建设进展明显,100%行政村通达四级公路,65%的村开通公交;乡镇核心街区、文体中心、生态公园、农贸市场建设逐步完善;涉农乡镇全部建成生活污水处理设施,污水集中处理率达70%;“组收集、村集中、镇转运、县(市)处理”的生活垃圾集中处理网络基本形成。

    小城镇综合管理不断加强。健全基层服务平台,设立乡镇便民服务中心,成立城管、环保、综合治理等社会管理机构,精细化管理正逐步向乡镇延伸。社会事业投入逐步加大,小城镇教育、文化、医疗、卫生等公共服务体系不断完善。优质教育资源逐步向农村倾斜,统一实验、图书、体育、艺术器材的标准和配套,缩小了城乡学校办学条件差距。

    4 推进小城镇分类发展的思考与对策

    (1)规划先行、强化落实,完善小城镇分类发展规划与实施

    坚持“多规合一”。要积极实施主体功能区战略,以小城镇规划为突破口,推动国民经济和社会发展规划、产业发展规划、土地利用规划及生态环境保护规划等“多规合一”。建立和完善推进“多规合一”的政策措施、工作机制和具体操作方法。在编制“十三五”规划时,要立足“多规合一”,既要突出产业和项目上的对接,也要重视空间和功能上的融合。相关部门要主动介入,加强对规划修编的专业指导,既发挥专业机构和专家的作用,又听取和征求本地学者、群众的意见,突出本地的历史、文化和资源特质。

    坚持分类规划。分类要本着宜工则工、宜农则农、宜游则游、宜商则商的原则,深入听取意见,切不可简单的以乡镇土地和人口规模分类、以经济总量排队、以距离中心城区远近划线,更不可一哄而上,搞运动式建设。在土地利用上,既要为小城镇发展留足发展空间,合理确定重点中心镇、城区周边镇、专业特色镇和一般镇的建设规模与边界,又要防止小城镇建设无序无限扩张。在产业布局上,坚持“一镇一品”培育产业特色,以开发区、工业集中区、现代农业园区等为主阵地,发挥交通、区位、资源等优势培育壮大支柱产业;近郊乡镇应加强规划引导和功能培育,形成能够辐射周边镇村的综合服务中心;边远乡镇要借力周边城市,克服不利因素,为自身发展注入动力。

    坚持规划严肃性。建议突出政府规划行为的严肃性,乡镇发展规划必须报上一级政府审定,如因特殊情况需修改规划,必须报规划审批部门同意。市发改、规划、建设等相关部门应进一步加大对县(市、区)、乡镇规划编制与执行的监督考核力度,定期开展规划实施情况检查,组织专家与部门评价规划实施效果,分析规划实施中存在的问题并提出相应对策建议。

    (2)区别对待、明确方向,加强小城镇的分类发展

    以“强镇扩权”为重点加快重点中心镇发展。建议出台了一系列扶持重点中心镇发展的政策和措施,重点中心镇有较好的发展基础,要重视引导各类产业项目、用地指标、财政转移等向重点中心镇集聚,提升其人口与产业集聚功能,强化其对小城镇发展的示范带动作用。要合理推进重点中心镇的“强镇扩权”,探索在重点中心镇开展“镇级市”试点工作,通过体制改革,激发重点中心镇发展的内在动力。

    以规划融合为重点加快城区周边镇发展。要加强主城区与周边镇功能的规划对接,逐步将城区周边镇纳入主城区统一规划,实现主城区与周边镇的交通、城建等基础设施无缝对接,引导主城区服务功能向周边镇延伸。加强周边镇公共服务功能体系规划,缩小城区与周边镇之间的功能差距,吸引城区人口向周边镇转移,分担主城区人口和公共服务的压力,促进周边镇城镇化发展。对已进入中心城区,但仍然有乡镇职能的街道办,重点在完善城市功能、户籍制度改革、社会保障等配套政策方面加大力度,在加快新型城镇化进程的同时,保证农民进城后工作生活有保障、幸福指数不下降。

    以突出优势为重点加快专业特色镇发展。选择发展基础好的有特色资源和区位优势的乡镇,通过规划引导、市场运作,培育成为新型城镇化建设的专业特色镇,不断提高其人口和产业集聚功能。推进优势产业高端化和品牌化,并向上下游产业链延伸,以产业发展创造更多的就业吸纳能力,逐步形成“产城(镇)融合”的发展格局。

    以完善镇区功能和发展现代农业为重点加快一般镇发展。距离中心城区或各县(市、区)主城区较远且专业特色不明显的一般乡镇,应重点完善城镇基础设施和基本社会公共服务,通过美化环境、优化服务,吸引周边农民向集镇聚集,逐步发展成为服务农村、适宜人居的小城镇。要保障一般镇基本公共服务建设投入,并探索乡镇公共服务事业市场化建设和运行的路径。在完善镇区功能的同时,可因地制宜加快农业适度规模经营和特色经营,大力发展现代农业,彰显小城镇发展特色。

    (3)职责明晰、形成合力,强化小城镇分类发展的组织领导

    正确认识分类发展小城镇的内在要求。新型城镇化,品质比速度更重要,提高品质关键是要注重特色。分类发展就是要统筹考虑各乡镇的区位、资源等优势,因地制宜构建完善与地域特点和发展需求相适应的空间布局、产业体系、基础设施和公共服务网络,以差别化发展实现发展水平的共同提高。尤其要在发展产业特色、发挥区位优势、挖掘人文资源、打造优美环境等方面下功夫。

    不断增强主动作为、合力推进的共识。小城镇分类发展涵盖规划、产业、用地、建设、环保、公共服务、社会管理及保障等诸多方面,相关部门要主动作为,坚持实事求是,分类指导,择优培育,差别发展。县(市、区)及乡镇应立足自身实际,积极主动,创新创优,要聚焦新型城镇化,聚力新型城镇化,形成上下联动、条块配合、协同推进、稳步发展,在小城镇分类发展中有所作为。

进一步完善领导体系。要完善新型城镇化领导体制和工作机制,逐步形成“党委统一领导、党政齐抓共管、部门统筹协调、社会各方参与”的组织体系。要明确牵头主管部门和工作职责,建立各县(市、区)和相关部门联席会议制度,逐步形成多部门高效协作和市、县(市、区)、镇三级联动的领导机制。

    进一步完善政策体系。建议制定出台《小城镇分类发展实施意见》等政策文件,使新型城镇化和小城镇分类发展等工作有章可循,政策要体现差别化,有利于激发不同类别小城镇的发展活力。政策要体现权责一致原则,既赋予基层乡镇适当的权力,又让权力与其承担的责任相匹配。政策要体现适度倾斜的原则,新型城镇化的的主要工作靠基层乡镇落实,要在人才、资金、财税、土地等方面向基层适当倾斜。政策要体现鼓励创新的原则,鼓励各级在破解难题方面,不断解放思想,增强创新意识、创新精神和创新能力。

    进一步完善检查考核体系。要围绕全面小康建设,将新型城镇化考核纳入政府目标管理考核体系,适当增加小城镇建设的考核比重和力度。考核指标要将经济发展、人民生活、社会发展、生态环境等多方面要素有机结合,以考核促发展。要建立科学的考核机制,针对各乡镇不同情况,实施专项考核和差别化考核,将职责任务和指标体系细化量化,提高考核的针对性。要建立有效的奖惩机制,既调动小城镇建设的积极性,又切实将小城镇各项工作落到实处。

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