咨询热线 010-58097003

建设项目占用征收国家级森林公园林地审查工作说明

作者:泛华志达     2015-04-14 11:28     关键词:国家森林公园,林地审查 人气

    一、法律政策背景

    《森林法》

    第十八条:进行勘查、开采矿藏和各项建设工程,应当不占或者少占林地;必须占用或者征用林地的,…,依照有关土地的法律、行政法规办理建设用地审批手续,

    《森林法实施条例》

    第十六---第十八条对占用或征用林地的相关事项做了细化。

    《占用征用林地审核审批管理办法》

    2001年1月4日,国家林业局发布《占用征用林地审核审批管理办法》,对有关事项做了具体规定。

    《占用征用林地审核审批管理规范》

    2003年8月14日,“国家林业局关于印发《占用征用林地审核审批管理规范》的通知”(林资发[2003]139号)。

    要求 “占用征用国家级自然保护区、森林公园、风景名胜区林地的,要提交国务院有关行政主管部门同意的意见”。

    《关于占用征用国家级森林公园林地办理证明材料有关事项的通知》

    2003年12月31日,下发了“关于占用征用国家级森林公园林地办理证明材料有关事项的通知”(林园发字〔2003〕10号)

    《行政许可法》施行,两次发布关于《国家林业局行政许可项目 》公告

    2004年7月1日,《行政许可法》施行。

    经过清理,国家林业局分别于2004年7月26日、2006年8月22日发布了两次关于《国家林业局行政许可项目 》的公告:   

    第四项行政许可项目:建设工程征占用林地审核

    承办机构:国家林业局森林资源管理司

    公告规定:征占用自然保护区、森林公园、风景名胜区林地的,提交相关行政主管部门同意的意见。

    《国家林业局关于占用征用国家级森林公园林地有关问题的通知》

    2005年3月29日,国家林业局下发了“国家林业局关于占用征用国家级森林公园林地有关问题的通知”(林资发[2005]16号:

    对符合规定的建设项目,有关林业主管部门根据项目批准文件和国家林业局森林公园行政主管部门同意的意见,按相关规定办理占用征用林地审核审批手续。

    对国家林业局森林公园行政主管部门认为符合经批准的国家级森林公园总体规划的建设项目并出具同意意见的,有关林业主管部门可以按相关规定办理占用征用林地审核审批手续。

    《国家林业局关于依法加强征占用林地审核审批管理的通知》

    2005年5月21日,下发《国家林业局关于依法加强征占用林地审核审批管理的通知》(林资发〔2005〕76号):

    各级林业主管部门要认真履行职责,严格依法办理建设项目征占用林地审核审批手续;要主动做好服务工作,告知项目建设单位有关法律法规关于征占用林地的规定,指导项目建设单位规范编写征占用林地申报材料。

    要对征占用林地的全过程进行监管,杜绝少批多占、不批也占等违法行为的发生。

    对已经发生的违法占用林地建设项目,一经发现,应立即责令建设单位停工,依法追究有关责任者的责任,各级林业主管部门不能也无权做出“不做违规用地对待”的决定;确需征占用林地的,应当在依法进行行政处罚和追究相关责任人的责任后,依法补办征占用林地审核审批手续。

    对违法审批、越权审批或未批先占、少批多占等违法行为,要督促有关部门依法严肃处理。

    《关于办理占用征用国家级森林公园林地证明材料有关事项的通知》

    2005年6月23日,森林公园管理办公室下发了“关于办理占用征用国家级森林公园林地证明材料有关事项的通知”(林园发字[2005]3号)。(林园发字〔2003〕10号文废止)

    《国民经济发展纲要》

    “十一五”始,国家级森林公园在《国民经济发展纲要》“主体功能区”中列入“禁止开发区域”

要求:要依法实施强制性保护,严格控制人为因素对自然生态和文化自然遗产原真性、完整性的干扰,严禁不符合主体功能定位的各类开发活动。

    《国家文化和自然遗产地保护“十一五”规划纲要 》

    2007年发布的《国家文化和自然遗产地保护“十一五”规划纲要 》中,明确了国家森林公园属于“国家文化和自然遗产地”。

    要求:控制人为因素对遗产地的干扰和破坏,严禁不符合遗产地功能定位的各类开发活动。把遗产地资源的完整性和真实性保护作为基本建设项目前期研究的重要内容,加强对遗产地本体及环境的影响分析和评价,严格审查项目建设内容,规范项目审批核准程序。

    2010年,国务院批复《全国林地保护利用规划纲要(2010-2020 年)》(国函[2010]69号)

    林地是国家重要的自然资源和战略资源,是森林赖以生存与发展的根基,在保障木材及林产品供给、维护国土生态安全中具有核心地位,在应对全球气候变化中具有特殊地位。国务院明确要求“要把林地与耕地放在同等重要的位置,高度重视林地保护”。

    2010年,国务院印发《全国主体功能区规划》(国发〔2010〕46号)

    第九章:禁止开发区域——第二节 管制原则——四、国家森林公园,禁止进行采石、取土、开矿、放牧以及非抚育和更新性采伐等活动……不得随意占用、征用和转让林地。

    2013年,国家林业局下发《关于进一步加强森林资源保护管理的通知》(林资发〔2013〕109号)

    严格依据林地保护利用规划审查建设项目使用林地,控制用地规模,坚守林地红线。

    优先保障省级以上重点建设项目、基础设施项目、民生项目,合理调控城镇建设项目,从严控制经营性开发项目。要积极引导建设项目节约集约使用林地。

    特别说明

    ——重点保护林地、重点公益林与国家级森林公园林地使用

    1、全国林地保护利用规划纲要(2010-2020年)

    Ⅰ级保护林地是我国重要生态功能区内予以特殊保护和严格控制生产活动的区域,以保护生物多样性、特有自然景观为主要目的。……包括……源头汇水区、自然保护区的核心区和缓冲区、世界自然遗产地、重要水源涵养地……。

    Ⅱ级保护林地是我国重要生态调节功能区内予以保护和限制经营利用的区域,以生态修复、生态治理、构建生态屏障为主要目的。包括除Ⅰ级保护林地外的国家级公益林地、军事禁区、自然保护区实验区、国家森林公园、……。

    2、国家级公益林区划界定办法

    (国家林业局 财政部印发,林资发[2009]214号,2010年1月1日起施行,原国家林业局、财政部《重点公益林区划界定办法》(林策发[2004]94号)同时废止)

    第九条 按照本办法第七条标准和区划界定程序认定的国家级公益林,保护等级分为三级。

    (一)属于下列范围的,划为一级。

    1.世界自然遗产地、国际重要湿地、国家级自然保护区、国家级森林公园、江河源头的林地。……

    3、国家级公益林管理办法(国家林业局、财政部以林资发〔2013〕71号印发)    

    第十一条 禁止在国家级公益林地开垦、采石、采沙、取土,严格控制勘查、开采矿藏和工程建设征收、征用、占用国家级公益林地。除国务院有关部门和省级人民政府批准的基础设施建设项目外,不得征收、征用、占用一级国家级公益林地。

    第十六条 一级国家级公益林原则上不得开展生产经营活动,严禁林木采伐行为。……

    4、建设项目使用林地审核审批管理办法

    (国家林业局令 第35号  2015年3月31日,2011年1月25日修改的《占用征收征用林地审核审批管理办法》同时废止)    

    第二条 本办法所称建设项目使用林地,是指在林地上建造永久性、临时性的建筑物、构筑物,以及其他改变林地用途的建设行为。包括:

    (一)进行勘查、开采矿藏和各项建设工程占用林地。

    (二)建设项目临时占用林地。

    (三)森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施占用林地。

    第四条 占用和临时占用林地的建设项目应当遵守林地分级管理的规定:

    (一)各类建设项目不得使用Ⅰ级保护林地。

    (二)国务院批准、同意的建设项目,国务院有关部门和省级人民政府及其有关部门批准的基础设施、公共事业、民生建设项目,可以使用Ⅱ级及其以下保护林地。

    (三)国防、外交建设项目,可以使用Ⅱ级及其以下保护林地。

    (四)县(市、区)和设区的市、自治州人民政府及其有关部门批准的基础设施、公共事业、民生建设项目,可以使用Ⅱ级及其以下保护林地。

   (五)战略性新兴产业项目、勘查项目、大中型矿山、符合相关旅游规划的生态旅游开发项目,可以使用Ⅱ级及其以下保护林地。其他工矿、仓储建设项目和符合规划的经营性项目,可以使用Ⅲ级及其以下保护林地。

   (六)符合城镇规划的建设项目和符合乡村规划的建设项目,可以使用Ⅱ级及其以下保护林地。

   (七)符合自然保护区、森林公园、湿地公园、风景名胜区等规划的建设项目,可以使用自然保护区、森林公园、湿地公园、风景名胜区范围内Ⅱ级及其以下保护林地。

   (八)(略)。

   (九)上述建设项目以外的其他建设项目可以使用Ⅳ级保护林地。

    本条第一款第(二)、(三)、(七)项以外的建设项目使用林地,不得使用一级国家级公益林地。

    国家林业局根据特殊情况对具体建设项目使用林地另有规定的,从其规定。

    第七条 占用林地和临时占用林地的用地单位或者个人提出使用林地申请,应当填写《使用林地申请表》,同时提供下列材料:

    (一)(略)

    (二)(略)

    (三)拟使用林地的有关材料。包括:……属于符合自然保护区、森林公园、湿地公园、风景名胜区等规划的建设项目,提供相关规划或者相关管理部门出具的符合规划的证明材料,其中,涉及自然保护区和森林公园的林地,提供其主管部门或者机构的意见材料。

    所以,加强对建设工程占用征收国家级森林公园林地的审查管理不仅是规范国家级森林公园管理的重要内容,同时,也是国家实行严格的林地管理政策和遗产地保护政策的必然要求。

    二、林地管理的形势

    2014年全国林地管理情况检查结果表明,2014年各类违法违规占用林地项目比2013年增加了7.1个百分点,一些地方非法占用林地现象仍比较突出,林地保护管理的形势依然严峻。

    非法占用林地的问题主要体现在四个方面:

    一是土地整理毁坏林地面积大,区域生态破坏严重;

    二是一些地方对工业园区“开绿灯”,违法乱占林地;

    三是采石采矿及各类经营性建设侵占林地情况屡禁不止;

    四是随意调整林地保护利用规划现象依然存在。

    2014年国家林业局还通报了11起由国家林业局挂牌督办的严重违法占用林地和毁林开垦项目,涉及浙江、陕西、河北、宁夏、辽宁、江西、吉林、黑龙江、安徽、四川、大兴安岭等11个省区和林业集团。

    总之,林地管理工作责任巨大,风险也很大。务必高度重视,提高管理意识、责任意识和风险意识。

    三、关于占用、征用、征收的概念

    占用林地是指建设工程需要使用林地,但不改变林地的所有权性质(国家所有或集体所有),只是改变林地用途,把林地变为建设用地。

    按照《森林法实施条例》第十八条的界定,森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施占用林地,是将林地转为“林业建设用地”;修筑其他工程设施占用林地,是将林地转为“非林业建设用地”。

    土地征用是指国家依据公共利益的需要,强制取得民事主体土地使用权的行为。

    土地征收是指国家为了社会公共利益的需要,依据法律规定的程序和批准权限批准,并依法给予农村集体经济组织及农民补偿后,将农民集体所有土地改为国有土地的行政行为。

    过去,我国把土地征用和征收统称为“征用”。

    2004年3月,全国人大对《宪法》作了修改,把第十条“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用”修改为“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。

    征用与征收比较:

    共同点:都是为了公共利益需要,都要经过法律程序,都要依法补偿,都是将民事主体土地用于公共利益需要。

    不同点:征收的实质是强制收买,主要是土地所有权的改变,不存在返还的问题;征用的实质是强制使用,是有条件的使用权的改变,被征用的土地使用完毕后,应当及时返还被征用人,这是一种临时使用土地的行为。

    结论:土地征收是土地所有权的改变,而土地征用是有条件的土地使用权的改变。

    对审查项目来说,立足点主要是占用。

    四、须办理审查手续的项目类型

    1、范围

    所有需占用征收国家级森林公园林地的建设项目

    《占用征用林地审核审批管理规范》要求,涉及占用征收国家级森林公园林地的建设工程,都须征得森林公园主管部门同意。

    《国家林业局关于占用征用国家级森林公园林地有关问题的通知》要求,对符合规定的建设项目,有关林业主管部门根据项目批准文件和国家林业局森林公园行政主管部门同意的意见,按相关规定办理占用征用林地审核审批手续。

    《国家级森林公园管理办法》第十五条:建设项目确需使用国家级森林公园林地的,应当避免或者减少对森林景观、生态以及旅游活动的影响,并依法办理林地占用、征收审核审批手续。

    2、类型

    (一)森林公园和林业自身建设项目

    森林公园自身建设项目:包括保护、管理和森林旅游发展所需的各类基础设施、服务设施建设。

直接为林业生产服务的工程项目:《森林法实施条例》第十八条对“直接为林业生产服务的工程设施” 有明确界定。

    (二)重大工程建设项目

    国防、交通、能源、水利、农业、林业、矿山、科技、教育、通讯、广播电视等。

    五、存在的主要问题

    1、一些地方不按规定报审

    2004-2014年的11年中,共办理484起占地。

    有9个省份10年中办理占地数量不到5起 。

    其中还有4个省份从来没有来办过占地。包括天津、上海、江苏、宁夏。     2、一些公园对总体规划不重视

    有些森林公园长期不编制总体规划。

    有些申报的建设项目不在总体规划的规划范围内。

    有些申报的建设项目远远超出了总体规划规定的开发强度。

    有些公园没有及时对总体规划进行修编。

    3、一些省厅不按要求审材料

    材料不齐全、论证说明材料流于形式、说服力不强的问题还比较突出。

    4、林业部门对一些重大建设项目的前期参与不足

    常常是工程项目方案确定后才到林业部门办理占用林地手续,比较被动。有些工程在方案论证过程中甚至没有把国家森林公园作为线路选择中的考虑因素。

    5、借建设项目占用林地之际圈地的倾向还比较明显

    没有核实好建设项目实际需要的占用林地面积,把占用林地面积与承包经营、合作经营的范围混为一谈。

    原因分析:

    分析造成这些问题的原因,主要有两个方面:

    一是认识问题,一些省份的森林公园和森林旅游处室对占用林地审查的重要性、严肃性认识不足,随意性强,指导不力,把关不严,只充当一个简单的“二传手”,更有少数省份至今还没有把占用林地审查纳入森林公园与森林旅游管理工作之中,认为这是资源管理部门的事。

    二是管理力度不足问题,有些省份对森林公园和森林旅游工作的管理力度太弱,对重要工作不部署、不监管,包括占用林地审查、总体规划编制等,放任自流的问题比较突出。

    六、审查工作要点

    (一)森林公园和林业自身建设项目

    1、是否符合国家级森林公园的主体功能目标。

    2、与国家级森林公园总体规划的关系。

    3、对森林风景资源、生态环境及公园经营管理的负面影响。

    4、占用林地面积是否适当。

    (二)重大建设项目

    1、建设项目是否具有占用国家级森林公园林地的资格。

    2、建设项目占用国家级森林公园林地的必要性和合理性。

    森林公园自身建设项目:

    1、是否符合国家级森林公园的主体功能目标

    一些禁止性项目、与主体功能目标不符的项目一律不行。如房地产开发项目、高尔夫球场、会馆、公墓等等。

    严格控制小型水电站、宗教设施以及与区域特点不符的建设项目。

    另外,禁止把风电场、工业园区、商业(物流)园区、挖沙采矿 、垃圾填埋场等项目。

    2、与国家级森林公园总体规划的关系

    具有按规定编制和批复的有效的国家级森林公园总体规划。

    A、非国家级森林公园总体规划不行;

    B、不按程序批复的国家级森林公园总体规划不行;

    C、过了规划期限的国家级森林公园总体规划不行。

    项目建设内容、位置、规模等符合总体规划要求。

    对于没有有效总体规划,但建设项目又很重要、很迫切的,要求地方政府出具规划编制(或修编)的承诺函,但下不为例。

    3、对森林风景资源、生态环境及公园经营管理的负面影响

    对于一些比较大的建设项目,要求省厅组织专家论证:

    (1)论证重点:项目选址、体量、风格等的科学性、合理性,对森林风景资源、生态环境及公园管理的负面影响,以及对项目实施的有关建议和要求等 。

    (2)专家论证意见须附专家组名单(单位、职称、签字),有组长签字。

    (3)应根据建设项目特点和公园的资源特点邀请合适的专家组成专家组,并要避免把专家论证会变成相关部门或相关处室的联席会议。

    4、占用林地面积是否适当

    (1)与项目批件的关系。

    (2)实际是否需要占用这么大面积林地。

    为了便于审查和监管,对于比较综合的项目,要求提供各子项目内容和占用林地面积数据。

    重大建设项目:

    1、建设项目是否具有占用国家级森林公园林地的资格(对照《占用征用林地审核审批管理规范》的“一、建设项目确需占用征用林地的条件和范围”)。

    2、建设项目占用国家级森林公园林地的理由和选址的合理性

    (1)说明建设项目无法完全绕避国家森林公园范围的理由。

    (2)经过多方案比对,比对中应充分考虑公园对资源保护和开展正常经营管理活动的需要,最后选择的方案应该是对公园的负面影响相对较小的。

    3、对森林风景资源、生态环境及公园经营管理的负面影响

    省厅应当组织专家进行论证,论证重点是项目建设对森林风景资源、生态环境及公园管理的负面影响,以及对项目实施的有关建议和要求等。

    所有建设项目都不得对核心景观资源造成明显破坏,不得明显降低公园的森林风景资源质量,不得严重影响公园的经营管理活动。“建设项目可能对森林公园景观和生态造成较大影响或者导致森林风景资源质量明显降低的,应当在取得国家级森林公园撤销或者改变经营范围的行政许可后,依法办理林地占用、征收审核审批手续”。(《国家级森林公园管理办法》第十五条)

    4、占用林地面积是否适当

    (1)与项目批件的关系。

    (2)实际是否需要占用这么大面积林地。

    5、是否兼顾了森林公园建设与森林旅游发展的需要

    如高速公路的出口设置、铁路的停靠站点设置等。


    附、申请文件和材料组成

    1、申请文件

    包括省厅、地、县林业局文件,以及森林公园对项目建设的意见与说明 。

    2、立项文件

    3、规划依据

    提供总体规划中有关该项目的文字、图件内容 。

    4、可研报告、专项评价报告、比选方案说明等

    5、专家论证意见

    6、在总体规划图件上的项目位置标注

    7、森林公园的经营管理情况总结

    包括机构设置、规划编制、资源保护、项目建设及森林旅游发展情况等。

相关资讯