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宜居宜业评价的“后棚户区改造”规划对策——以乌海市乌达城区控制性详细规划为例

作者:李江云     2016-11-28 13:23     关键词:棚户区改造,规划对策,宜居宜业 人气

    作为中国政府改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件的民心工程、安居工程,棚户区改造最早始于2005年的东北三省在实施振兴战略过程中所开展的大规模的棚户区改造工程。到2012年,棚户区改造被确定为“加快资源型城市可持续发展、推动独立工矿区转型、破解城市内部二元结构难题、带动内需扩大和就业增加、走可持续的新型城镇化道路的重要发展策略。如此,棚户区改造住房和廉租住房、经济适用房、公共租赁住房一起,构成国家针对不同保障对象的完整的保障性住房系统。按照2010年当年的国家保障房供地计划,棚户区改造住房用地占到了约20%。

    1 乌达矿区棚户区改造异地安置背景

    乌海市地处内蒙古西部,是一座因煤而兴的资源型城市。1950年代后期为支持包钢和全国经济建设,1960年代以后逐步建成了以两大央煤企业——乌达矿务局和海勃湾矿务局为中心的能源基地。在当年的特殊时代的“先生产、后生活”的发展指导思想下,很多矿区矿工们一直与土石房、土坯房相依相伴50年,这些落后的矿区生活区逐渐形成了规模可观的棚户区。

    2010年的当地数据显示,乌海市当时近50万人口中,有近1/3的人口长期生活在这样的棚户区中。“晴天一身土、雨天一身泥,冬天不御寒、夏天雨水灌”是其真实写照,其房屋面积小,配套条件差,有上水而无下水,缺乏供暖也没有环卫设施,加之周边空气污染,生活环境相当之差。改善居住条件成为该地区涉矿人口多年以来的殷切期盼。2007年,乌海市下定决心,在中央政策扶持,启动了棚户区改造,以解决多年的历史遗留问题。这个时间比国家大规模实施保障性安居工程还早两年。在当时的《政府工作报告》中提出:“乌海市‘十一五’计划的目标之一就是将矿区人口向城区集中,改善棚户区居民的人居环境。”把解决矿区百姓安居问题作为关注民生的头等大事,列为“乌海市一号民生工程”。而改造的具体方法上,采用了类似于抚顺的政府主导的模式,依托国家扶持,以市政府作为投资主体,区政府作为建设主体,借助国家拨款、地方配套资金以及煤炭企业出资,推动棚户区改造的实施。

    在棚改工程建设之初,政府就提出了让居民“住得进、住得稳、住得好”的政策目标。实际经过约5年的建设,到2013年,乌海市乌达区已基本完成棚户区改造一期任务,一期共计搬迁安置11353户居民,其中搬迁苏海图矿区居民4967户,梁家沟4326户,五虎山2060户。取得了极大的成果和社会效益。根据2013年乌海市乌达区建设局拆迁办的摸底调查数据,尚有8450多户矿区居民急需改善居住环境,故随着一期的逐渐完成,乌达区又陆续开展了棚户区二期工程。

    2 后棚户区改造搬迁居民现状分析

    乌海市的五虎山、梁家沟矿区棚户改造区都安置在乌达城区,在乌海市乌达城区控制性详细规划(以下简称乌达控规)初始的2010年,乌海市已完成了绝大部分棚户区改造工程的规划,“住得进”的目标正在实施中。但是,异地安置的工矿棚户区居民是否“住得稳、住得好”,能否真正融合到城市发展当中,是考验改造工程乃至城市建设规划的重要问题。安居之后能否乐业,也是后棚户区改造过程中仍需持续追踪观察和不断研究的课题。

    2.1 数据的采集与评价指标体系的建立

    为全面、真实地把握乌达区棚户区搬迁新区的现状和问题,更好地结合棚户区改造编制乌达控规,2010年5月21-24日,规划课题组对乌达城区棚改新社区开展了调研和访谈,对新建成并已入驻的爱民佳苑、安居佳苑小区的居民就搬迁新区宜居宜业问题进行了实地调查和问卷访谈,根据1%的抽样率,获取回收有效调查问卷600份。

    参照国内外现有的城市和社区人居环境评价体系,结合乌达区社区的自然环境、人文环境和社区建设的实际特征,在问卷调查和入户访谈的基础上,选取确定了一套针对乌达区社区的宜居性评价的相关指标体系(图1),包括房屋质量满意度、家庭经济满意度、治安满意度、环境卫生满意度、生活便利性和人文环境舒适度,共六类主指标、9项分指标。

图1 乌达区棚改新区宜居性评价体系

    同时结合乌达区就业的实际状况,研究中从就业机会、职工平均工资和就业援助三个方面设定了三个宜业评价主指标(图2),分别是就业率、职工平均工资满意度和政府就业援助覆盖率。其中,就业率细分为社区整体就业率和家庭平均就业率两个分指标,职工平均工资满意度用月均节余系数和期望月均收入距离系数两个分指标来反映棚改新区宜业状况。

图2 乌达区棚改新区宜业性评价体系

    根据问卷访谈获得的一手数据采用层次分析法和定性与定量相结合的方法对新区进行宜居性和宜业性评价。针对实际情况提出改善新区人居环境和就业环境适宜性的措施,并付诸于城市规划编制和实践过程。

    根据问卷访谈获得的一手数据采用层次分析法和定性与定量相结合的方法对新区进行宜居性和宜业性评价。针对实际情况提出改善新区人居环境和就业环境适宜性的措施,并付诸于城市规划编制和实践过程。

    2.2 乌达棚改新区宜居性分析与评价

    2.2.1 分析方法

    采用层次分析法进行宜居性评价,首先将图1作为递阶层次结构模型,对同层次的评价指标进行两两比较,建立比较矩阵,然后构造出判断矩阵,计算各评价指标的权重,并进行一致性检验,若满足一致性检验,即确定了各项主指标和分指标的权重。得到权重后,计算居民对各项指标满意度的分值。在本调研的调查问卷选项的设计中,邻里交往和房屋质量满意度指标分别分为三个和四个等级,其余各项指标均作出很满意、比较满意、一般、不大满意和很不满意五个等级的判断。不同判断按照表1进行赋值,即可计算出居民对各项指标评价的分值。最后将居民评价的分值与权重加权平均,得到最后的评价分值。

表1  不同满意度等级选项对应的分值

房屋满意度分值

很满意100

比较满意75

一般50

不满意25

 

邻里交往分值

100

一般66

不多33

 

 

其余指标分值

很满意100

比较满意80

一般60

不大满意40

很不满意20


    针对问卷所获取的数据进行统计分析,结果表明:棚改新区居民将小区宜居性排为第三等级,即一般,总体得分是65.43分,各项主指标的得分见表2。从表中可以看出,居民对环境卫生满意度评价相对最高,得分为69.18分。而对家庭经济满意度、生活便利性和人文环境舒适度的评价不高,均未达到合格标准。

表2 六项总指标整体满意度

主指标

得分

房屋质量满意度

62.35

家庭经济满意度

54.3

治安满意度

63.6

生活便利性

56.47

环境卫生满意度

69.18

人文环境舒适度

55.62

总体满意度

65.43

    居民对乌达棚改新区宜居性评价指标体系中的9项分指标得分见图3。由图可以看出居民对9项分指标的评价差异较大。邻里交往满意度指标得分最高,达75.76分,结果表明居民非常重视身心健康和邻里交往,缘于居民多为老年人,和邻居的交流能减少老人的孤独感;同时,也反映出原先矿区整体搬迁后邻里人口相对稳定的特点。评价最低的是物业管理满意度,充分证明了居民对物业管理及服务的不认可,原因一方面缘于服务收费,另一方面缘于服务质量。

图3 乌达棚改新区宜居性评价分指标得分

    2.3 棚改新区宜业性分析与评价

    社区宜业性是指一个社区是否能为居民提供一个良好的就业条件和创业环境。通过调查访谈了解到,棚改新区居民遇到的最大问题是再就业问题,只有当居民有工作、有收入,就业问题解决了,才能从根本上提高生活质量和生活适宜性,棚户区居民才能达到真正意义上的生活条件改善。因此,社区宜业性实际是宜居性的前提,也是棚改新区是否成功的关键所在。

    对所获得的问卷调查数据开展分析,并结合乌达区就业的实际状况,根据图2所提出的就业机会、职工平均工资和就业援助三个方面、5项分指标构成的社区宜业评价指标,计算得出各项分指标的值。通过对各主指标、分指标以及就业环境适宜性进行定性分析,提出棚改新区的宜业性评价。

    (1)就业率低

    调查问卷数据表明,新区整体就业率不到50%,家庭平均就业率37.4%,显示家庭平均就业率低,一家人的经济负担常常落在了某一个人的身上,这群挑起养家责任的居民压力很大。新区就业率和家庭平均就业率都反映了后棚户区的就业率低,亟待改善。

    (2)职工平均工资满意度

    从获得的爱民佳苑小区问卷数据分析,其月均节余系数为20.05%,期望月均收入距离系数为6.87%。由此得知,居民平均每个月开销占了月均收入的五分之四,支出比较大,除开销外节余不多。居民生活拮据,负担较重,收入只能基本维持居民的基本生活需要。从月均节余系数指标来看,居民对平均工资不满意,居民的实际月均收入和期望的最低月均收入还存在着差距。

    (3)政府就业援助覆盖率

    27.7%的居民反映政府为他们开发了公益性岗位,10.9%的居民了解到政府有提供职业培训,8.6%、6.2%、4.7%和3.5%的居民分别享受到政府在提供小额贷款、发展民营企业、发展国有企业和发展集体企业上提供的就业援助。另外,还有近40%的居民未享受到政府提供的任何就业援助。政府提供的就业援助少,以及政府和居民之间信息不互通,是导致政府就业援助覆盖率低的主要原因。

    综上,宜业性每项指标得分都不高,居民对棚改新区整体宜业性评价较差。

    2.4 问卷调查反映的棚改安置的主要问题

    通过调研访谈,我们得知乌海在棚户区改造工作已经取得了很大成果,极大地改善了棚户区居民的住房条件,得到了棚改对象的普遍欢迎和称赞。但棚改之后出现的一些情况表明,棚户区改造的工作仍有待于改进的空间。

    2.4.1 棚改搬迁致居民生活成本大幅度提高,是宜居问题的核心

    居民原先居住在棚户区期间,由于企业在水费、电费等方面的补贴,每月相关开支很少。调查统计(图4)显示,搬迁新区后居民生活成本大幅度提升,水、电、煤气、暖、物业管理等费用接踵而至。近三分之二的居民每月支出会增加500元以上,甚至有22%的居民每月支出增加额度上千。

图4 每月支出增加额度

    棚改安置居民以中低收入家庭为主,退休金为主要收入来源,他们对生活成本的增加很敏感。如图5所示,40%的被访对象的家庭月收入仅2000-2500元,40%在1500元以下,所以物业费用的增加对他们而言确实是非常大的压力。


图5 家庭每月收入水平图

    2.4.2 配套设施内容有待完善

    配套设施的建设和成本控制在棚户区改造中是一对矛盾体。乌达区棚改一期很多项目出于成本控制需要,加之改造由政府主导,故在配套设施的建设上相对简单,以达到降低建设成本的作用。一期早期的很多项目缺乏必要的设施,如综合的社区中心、托幼,缺乏必要的生活商业设施,如菜市场、商业零售、餐饮设施等,导致居民入住后生活不方便。而建成后沿路出现的菜摊等反映了居民的需求,但也影响了城市交通和环境质量。

    2.4.3 棚改中对居民就业考虑偏少,宜业问题的解决任重道远

    调研中了解到,棚改后居民就业状况不容乐观(图6)。有30.8%的居民没有工作,22.1%的居民退休在家;即便是有工作的居民,多数在从事不稳定的临时性工作。在对居民家庭就业人口数进行统计分析后发现,93.9%的家庭就业人口在2人及以下。调查中还了解到,受调查对象们普遍对治安状况满意度不高,而究其原因,很多居民将其归咎于失业人口太多。失业问题在一定范围内、一定程度上引发了社会治安混乱等问题,它成为棚改后一个迫切需要解决的问题。

图6 居民的职业状态

    3 后棚户区改造的规划实践对策

    针对上述调研中发现的涉及宜居、宜业的重要问题,乌达控规编制过程提出了一些建设性的规划技术方法,以期解决相关问题。

    3.1 突出社区概念,促进解决宜居问题

    3.1.1 鼓励居民自助管理社区,降低居住成本

    对于大多数居民来说,物业费是他们搬迁后家庭开支增加的主要部分。棚改之前,居民往往没有物业管理费的概念,一方面是缘于煤炭企业的暗补,也归功于很多居民自发的自助式管理行为。在市场经济条件下,服务都有市场价格,这部分成本成为显性的生活成本,对于有闲、缺钱、相互有一定的熟识度的棚改居民而言,借助社区自治的理念自助管理社区是一种切实的降低生活成本的方式。这种管理内容更可以相对扩展到物业管理的较多内容和层面。

    具体措施上,社区应尽快在政府主导下成立业主委员会,以支持居民的自治管理,降低管理成本。如通过业主委员会与物业公司协商物业费用,或者通过市场运作模式对物业公司进行招标,使居民获得更好的物业管理和服务并降低物业费用。

    3.1.2 建设社区中心,结合实际补充完善配套设施

    由于很多棚改社区建设时缺乏必要的公用设施,规划在结合社区分区划片的基础上,合理划分服务半径,控制预留社区综合中心用地,解决社区公共服务配套问题。根据规模计算,将20万人的乌达城区分为了若干个社区,每个社区都形成社区中心。社区中心内容包含配套教育如托幼、小学,也包括商业零售、文化设施、社区公园等(图7、8)。

图7 社区中心及其空间布局

图8 一个典型的社区中心(包括幼、小学、社会停车场、

商业中心、文化中心、公园等)

    社区中心类似于居住区中心,但社区中心不必拘泥于居住区规范中的居住小区、组团层次的公共设施级配。营建社区中心也出于改造区基本建设形成、很难追加相应设施的现实;而乌达城区用地规模相对较小,规划社区中心功能能基本覆盖以10分钟步行交通半径计算的面积,社区中心可以说是一种适合于棚改社区补充配套方式。

    社区中心设施的布局充分考虑其使用特点。规划结合社区公园建设文化设施如信教居民需要的清真教堂;就近托幼、小学规划社会停车场,未雨绸缪,解决教育设施周边接送交通拥堵的问题。

    3.2 控制密度和形式,保证居民可负担,促进解决宜居问题

    乌达区棚户区改造一期建设中,一直采用多层住宅形式。后地方政府尝试以高层高密度方式建设棚改安置区,以集约、节约用地,平衡棚改安置建设资金。但第二期初期(2013年左右)政府的高层住宅建设尝试很不理想,由于建筑工程成本高、后期管理运行成本高、棚改居民认购意向低,二期后期的建设不得不再改回多层住宅形式。个中原因在于棚改居民收入低,对价格非常敏感;而安置的高层住宅和多层住宅价格相差很大,以棚改二期的高层住宅为例,其价格为2800元/m2,虽然远低于同位置的商品住宅3500-4000元/m2的价格,但较之棚改一期1250元/m2的多层住宅仍贵了太多。

    因此,棚户区的规划设计需要更加结合实际,有针对性,避免走弯路,浪费资金。在控规编制中应当结合实际,制定较为合理的开发强度指标。乌达控规中,针对棚户区改造的特点,结合乌达城区的总规模,控制采用1.4左右的宜居住宅开发强度,用多层住宅形式进行建设,保证棚改居民能够负担得起。

    3.3 关注老龄问题,解决宜居问题

    调研发现,棚改社区的初始人口有一定的特殊性,和乌海市同一时期的人口结构相比,40-59岁人口占比达到了近46%,60岁以上人口达到了29%,突出体现了矿区职工年龄偏大人口多的典型特征(图9、图10)。

图9 受访住户的年龄结构

图10 2008年乌海市人口年龄结构

    因此,设计上需要考虑老年人的特点。尽管由于住宅成本控制需要,一期建设多以多层住宅为主,但远期仍可以考虑进行住宅电梯改造,以提供无障碍交通;考虑老年人对活动空间的需求,规划在绿地系统建设上多增加沿街绿地,规划设计社区中心公园,集中新建两处大型区级公园,形成便利的公共开敞空间系统(图11)。

图11 绿地系统规划

    3.4 通过商业设施提供小微就业空间,帮助解决宜业问题

    初期规划的若干棚改项目缺乏就业设施方面的周全考虑,大多数几乎没有商业配套服务设施,也因此错失了创造就业岗位的机会。规划在未建的住宅建设用地中适当增加了临街底商,适度发展零售、餐饮等服务设施,给搬迁居民创造就业条件。在商业设施的具体建设上,无论是社区底商还是社区中心商业,均建议将商业空间分隔为较小的基本单位,便于资金实力较差的棚户区居民的创业起步。

    规划商业设施配套的形式很大程度上来自于调查中安置住户的创业意向,居民们自主创业绝大多数希望租赁门面、租赁摊位等方式,占到了当时调查总量的近八成(图12)。而对于政府提供的场地形式也以商场柜台为主,占到57%。当然,时下增长极快的网店经营肯定会分流一部分经营方式,而不应仅局限于当时调查时的2%的占比。


图12 受访居民的创业意向

    4 启发和思考

    4.1 棚改异地安置进程应和城区建设规划紧密结合

    乌达区的五虎山、梁家沟矿区棚户改造属异地安置,大量安置人员进入乌达城区,实际存在安置规划和城区规划协调融合的问题。但由于安置规划在先,控规在后,出现了协调统筹问题,具体表现如下:首先,棚户区改造追求时效,使得棚户区改造社区建设较之城市建设一马当先,孤军深入,其社区规划同城区的实施性规划、商品房开发未能充分协调和通盘考虑,使得后期乌达控规中需要不断补充;部分也出于成本控制的原因,导致棚改新区初期公共设施建设明显不足。

    其次,对于援助棚户区人员就业问题,在棚改社区建设中结合规划不足。如前文所述,初期应多增加社区小微商业经营设施(图13)。建议今后也采用结合住宅的临建商业的方式逐步进行补充,等社区中心的设施建设完成后再行转移。

    因此,棚户区改造应当更加紧密结合城市总体规划、控规等规划,全面统筹、协调融合,提前预留,防止建设后期出现设施不足、不断补课的问题。

图13 社区中心的在建商业设施

    4.2 棚改异地安置区建设需要考虑长远发展需求

    棚户区的改造通常是城市产业调整背景下人口城镇化的一种重要方式,它决定一些有历史遗留问题的产业人口能否顺利融入城市。而随着棚户区改造完成和人口迁入城市,居住人口的结构更迭变化又往往影响着设施持续升级、完善,而发生在棚改居民身上的变化很可能要比城市本身居民的变化更为快速和剧烈。

    虽然最初的棚改社区从人口年龄结构差异于城区,但远期势必将和其他社区趋同,并需要类同的配套设施。为应对这种变化过程,让社区的发展不致因配套不足而衰败,规划提前按照一般社区进行校核和配置配套设施,预留足够的空间。如规划社区中心虽暂时缺乏需求而无法启动,但控制预留用地对于应对将来社区内在的变化及配套功能完善是必要措施。实践中,经过规划过程中的反复协调和博弈,保留了大量的社区公共设施用地。更令人欣慰的是,在政府的支持投入下,很多公共设施得以很快落地和实施(图14)。

图14 社区中心的已建、再建的教育、文化设施

    4.3 棚改居住区的可持续性应从宜居宜业的角度出发

    我们可以看出棚户区改造完毕后,更需要注重棚改居住区的可持续性,从宜居宜业的角度出发,防止改造建设的新区由于经济原因、制度等原因出现缺乏维护管理、逐渐衰败而形成“新棚户区”。借助入户的问卷调查,通过乌达区后棚户区改造的规划实践,政府先期对保障性住房的输血式帮扶告一段落后,后期需要逐步切换、转化到社区自我管理运行模式下,而其中的关键就是通过商业网点、社区中心等创造和提供就业机会,通过建立社区业委会形成自我管理、不断维护的机制,此外规划中留有余地,使社区能够适应社会发展而持续改造提升。

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