咨询热线 010-58097003

有机更新——棚户区改造规划方法探索

作者:丁芝     2016-05-17 16:13     关键词:有机更新,棚户区改造,棚户区改造规划,方法 人气

有机更新背景下棚户区改造方法

                                      ——以济宁市为例


    1 有机更新方法


    1.1 城市有机更新相关概念解析

    “城市有机更新”是顺应城市的发展规律及发展肌理,从城市的保护与发展出发,体现可持续发展的思想,突出物质形态的更新与城市肌理的延续、保护,是在城市可持续发展基础上的城市更新与发展。


    1.2 有机更新发展的动力机制

    城市各项制度的变革和建设目标是我国城市棚户区有机更新动力机制的主要内容。更新过程受到许多深层次因素的影响,包括内部动力和外部动力。无论是内在的“质”还是自身需求“量”的变化都是导致城市更新的内在动力。政府为了吸引外资,改善投资环境,建设市政基础设施,提高居住水平等,也迫切需要改造旧城,使其与经济发展相协调,成为棚户区改造的外部动力。


    1.3 有机更新基本理念


    1.3.1 注重城市整体协调

    有机更新强调城市是一个协调统一的整体,注重保持城市的“整体性”,要研究更新地段及其周围地区的城市格局和文脉特征,在更新过程中遵循城市发展的历史规律,保持该地区城市肌理的相对完整性,从而确保城市整体的协调统一。

    1.3.2 延续社会结构形态

    不同特色的旧居住区延续城市的生命,传承城市居住文化和时代特色。在城市更新中,需要我们关注固有的场所精神的塑造,建立社区文化,完善社会结构形态,增强居民归属感。

    1.3.3 延续物质空间形态

    需要我们通过对老城的分析研究,获取其在空间形态、密度、肌理、建筑体量、形式、色彩等方面的信息,在更新中传承老城的结构形态和空间秩序。


    2 棚户区改造动力机制


    2.1 棚户区及棚户区改造概念与内涵


    2.1.1 棚户区概念与内涵

    棚户区是指建筑密度大、结构简陋、安全隐患多、使用功能不完善、基础设施不配套的住房较为集中的区域。目前,我国把棚户区分为城市棚户区、国有工矿棚户区、国有林区棚户区、国有垦区危房、中央下放地方煤矿棚户区五大类。《国务院关于加快棚户区改造工作的意见(国〔2013〕25号)》指出,在加快推进集中成片城市棚户区改造的基础上,各地区要逐步将其他棚户区、城中村改造,统一纳入城市棚户区改造范围,稳步、有序推进,市、县人民政府应结合当地实际,合理界定城市棚户区具体改造范围。

    2.1.2 棚户区改造概念与内涵

    对照以上概念,棚户区改造是政府主导、多方参与,为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而实施的一项民生工程。是在确保公共利益、维护社会公平的原则下,落实城市总体规划、增强城市功能、提升城市形象,强调改造主体多元化,寻求经济、物质环境、社会及自然环境可持续发展的综合效益的城市有机更新行为。


    2.2 棚户区改造的动力机制

    新常态下,如何学习全国棚改经验,特别是如何形成内生动力,使棚改成为既改善民生又为经济社会提供可持续发展的新动力,是推动棚改取得实质性进展的核心问题。棚改既是民生问题又是发展问题,既是投资行为又是拉动消费的重要途径。

    棚户区改造的动力机制可以从内部动力及外部动力两方面来深入分析。

    2.2.1 内部动力

    从内部动力来看,人们对自我实现或者说成就的需要等高层次需求与相对落后的居住空间环境迟迟不能得到改善逐步成为新时期城市发展和社会发展中的主要矛盾,进一步引发了多种社会问题,从而为棚户区改造提供了强大的动力支持。

    2.2.2 外部动力

    影响棚户区改造的外在因素主要包括以下三方面——环境、社会及经济。首先在当前城市发展逐步走向降速、转型、多元的新常态趋势下,促进可持续性发展,存量挖潜现有用地,提高土地利用效率,提倡精明增长,以有效的控制城市发展边界及生态红线,将是比较有力的举措。

    其次对城市安全和激活城市的生命力、改善和解决中低收入人群住房困难等问题的关注,是社会问题的主线。

    经济方面主要体现在,棚户区改造是国家为吸引投资及刺激消费所展开的持续的经济战略,2014年出台的《国家新型城镇化发展规划》中明确提出加快棚户区改造可以有力拉动投资、促进消费,是以人为核心的新型城镇化的重要内容。


    2.3 城市有机更新背景下棚户区改造规划的对象

    功能性更新对象——棚户区多位于老城核心区外围,随着城市发展其功能配套逐步空心化,造成功能性衰落。棚户区规划有必要优化整合现有功能,完善居住配套基础上,积极拓展新功能,为老城发展注入新的动力。

    物质性更新对象——棚户区的物质性更新对象包括道路、市政设施、住区配套设施等,规划遵循适时适度的有机更新策略,保留整治和新建改造并重,保持城市物质形态的有机生长。

    文化景观延续对象——棚户区内及周边传统格局较清晰,规划应保护区块内历史遗存,维护老城文脉肌理与既有空间格局,延续城市文脉。  


    3 研究案例


    3.1 济宁概况

    济宁位于东部沿海城镇密集带的中心位置,山东省鲁南经济带的中心城市,地处黄淮海平原与鲁中南山地交接地带。东邻临沂,西接菏泽,南面是枣庄和江苏徐州,北面与泰安交界,西北角隔黄河与聊城相望。地域面积为11187平方公里,人口808.19万人。现辖二区两市七县,本次规划范围为济宁中心城区范围。

    济宁是历史上京杭大运河的最高管理机构,被称作江北小苏州,运河文化是济宁文化的典型代表,其境内还拥有儒家文化、水浒文化、宗教文化等多元文化体系。

图1 济宁在东部沿海城镇密集带中的位置        图2 济宁市文化格局分布图


    3.2 济宁棚户区的基本情况和形成原因

    规划结合济宁城区实际情况,确定本次棚户区改造规划内容涉及类型为:城市棚户区(含危旧房)、城中村(含城边村)。

    根据全面摸底、实地调查,济宁城区内的城市棚户区(含危旧房)总计40个。多位于城市中心,大部分是各个历史时期形成的基础设施陈旧、年代久远的危旧房;也有一些是早期城市危旧房改造中遗留下来的“开发死角”;大中型企业内的老旧住房,由于企业无力改造而遗留至今;规划为城市基础设施的预留建设用地,由于至今未动工,棚户区也遗留至今。

    规划结合实际、将47个城中村(含城边村)纳入本次改造重点。城中村大约可以划分为两类:一类是位于城市已建成区内或边缘的、以村集体自治为管理单元的村庄,在生产方式、生活方式、管理体制等方面仍保留着农村集体特征;另一类是在规划建成区内和非城市建设用地上的村庄,是城市远期发展的潜在区域,存在办事处、镇、村等多重行政管理建制,现有土地产权多数还属于农村集体所有。

图3 棚户区、城中村在城市建成区的位置


    3.3 济宁棚户区的现状问题

    棚户区改造是城市规划建设领域的“深水区”和“攻坚阶段”,原因就在于集中了城市建设中的痼疾陈疴,从规划角度分析,主要有以下问题:

    3.3.1 现状空间分布格局散乱

    城市棚户区主要位于老城核心区外围,分布“散”,规模“小”,权属“杂”、密度“高”、配套“差”,改造难度大,对纳入统一规划、拆迁安置、土地出让、项目成片开发等各项工作推进设置了许多障碍,增加了改造难度和不确定因素。城中村主要位于老城区外围。多为传统村庄形式,单个村庄占地规模大,户籍人口密度小,配套缺乏,改造相对容易。

    3.3.2 居住人口集中与功能衰落共存

    由于棚户区大多集中于老城核心区外围,具有相对低廉的交通、生活成本,以及便捷的交通系统,积聚了大量人口,尤其是外来居住人口。而与人口积聚趋势相反,此区域教育、行政办公、医疗卫生等公共设施却迟迟得不到配套,大型设施都在寻求更加优良的区位、交通、景观环境,向各个分区中心集中,造成老城核心区外围功能配套的空白化。

    3.3.3 城市支撑系统低效

    (1)市政设施欠账多

    棚户区内供水管道老化,供水安全性降低;排水管道淤积严重;供热、燃气管道进入棚户区内部难度大,存在安全隐患;厕所多为公厕,垃圾点少,卫生状况极差;消防设施十分薄弱。整体上,棚户区内吃水难、排污难、取暖难、如厕难、缺少燃气等,基础设施欠账较多。

    (2)道路交通问题严重

    城区诸多城市支路受到棚户区的阻碍难以沟通联系;道路宽度较窄,且红线被占压情况严重;停车设施严重缺乏,将压力外溢到城市道路上,影响城市交通。

    (3)社区服务设施分布不均衡

    尽管原有社区服务设施拥有一定的基础,但大多建设内容与容量不达标,造成社区服务设施分布不均衡,总体仍然呈现总量不足的状况。

    (4)绿化开敞空间不足

    棚户区内部的绿地极少,缺少休闲健身等户外活动场地。

    3.3.4 城市形象有待重塑

    济宁是省级历史文化名城,具有“运河之都、水城风貌”的特点。随着时代变迁,逐步衰落,特色不足,但老城历经多年发展,仍然保留了一定的历史脉络格局。如何借助棚户区改造这样一次稀缺机遇,将空间零散、数量有限的建设空间通过城市规划的手法进行组织,形成贯穿中心区的景观元素与系统,是规划需要思考的重点问题。

图4 棚户区、城中村与城市水系及历史城区的空间关系


    3.4 济宁棚户区的价值识别

    由于棚户区跨越了城市发展建设的不同时期,包含了汉族、回族等不同民族生活的居住区域,部分棚户区在济宁城区历史文化名城保护范围内,蕴含了深厚的文化积淀,为棚户区改造历史文脉的延续与文化特色的体现奠定了基础。

    棚户区改造不能再次割断城市的居住文脉,磨灭城市历史的印记,对棚户区具有传统风貌的旧建筑、古树、名木等要进行保留整治,对这些旧的居住建筑要采取更好的方法继续使用,使城市历史的进程要进一步延续。

图5 文保单位天主教堂          图6 风貌片区中山路民居


    3.5 城市有机更新背景下棚户区改造规划的对策

    通过学习借鉴全国多地的棚改经验,包括棚户区全面改造的起点辽宁模式,深圳“城中村”改造模式,武汉“城中村”改造模式。结合济宁地区实际,研究确定了“四年规划,三年完成50%,到2020年全面完成”的工作目标,明确了“政府主导、市场运作、有情操作相结合”的总体模式,“还建先行、以建促迁”的工作步骤,采取“就地安置为主、异地安置为辅”的方式,“结构多元化、市场主渠道”的融资方式,从2009年来逐步启动了济宁棚户区改造工程。

    棚户区是城市一定发展阶段的有机组成部分,与城市其他用地、功能相互混合,因此棚户区改造不能也无法单纯就棚改论棚改,必须把棚户区改造与城市的更新和发展建设有机结合,先从城市整体发展入手,并从功能更新、景观更新、物质更新角度进行论证展开。

    3.5.1 功能更新

    棚户区多位于老城核心区外围,随着城市发展其功能配套逐步空心化,造成功能性衰落。针对棚户区功能性衰落的现实,规划有必要整合提升老城既有功能,积极拓展新功能,为老城发展注入新的动力。

    (1)完善旧城配套功能:提高综合服务能力。

    老城区一直是城市传统的商业和文化教育行政医疗等的中心,在城市居民的日常生活及记忆中占据了重要位置,未来老城更新应走“多元动力、功能复兴”的路径,更新方式也更加趋向于多元化,如促进文化创意产业发展的文化导向、促进零售商业开发的零售导向等。  

    此次棚户区改造应捍卫老城核心功能价值,强化市级商业、文化、旅游等综合服务功能。统筹考虑居住街区公共设施配置,加强公共服务设施建设,打造“社区十分钟服务圈”。另外优先考虑公益性服务设施的建设,完善城市公共设施,为政府抓住最后一次最大规模的旧城改造机会,为市民及城市争取公共空间、公共利益。规划后棚改片区内公共管理与公共服务设施用地共增加74h㎡。

    (2)提升居住品质功能:分类指导住区有机更新。

    规划对城市棚户区采取综合整治、全面改造(只拆不建、异地安置、整体拆建)等不同的改造方式。

    全面改造即拆除重建,调整现有的用地性质功能,提升空间环境质量。具体操作上8个片区采用只拆不建模式、23个片区采用异地安置模式、52个片区采用了整体拆建模式。

    综合整治是一种调理式的改造,这种方式并不改变现状的空间形态,而是对环境进行优化,一定程度上加强公共基础设施的建设,基本上或少量涉及房屋拆迁,主要目的是提升居住环境的品质。共有4个片区采用了此种模式。

图7 棚户区改造方式划分图


    (3)做好老城疏解,优化城市格局

    老城区作为整个城区人口最为密集的地区,规划应贯彻老城疏解的思路。包括人口疏解,疏解居住功能,并增加绿化广场等公共空间;功能疏解,弱化中心区的行政管理职能,疏解到新的中心区;交通疏解,通过老城路网优化,构建微循环系统,完善交通设施。

    济宁主城区是以东西双城构成的中心城市,是济宁城市发展的核心地区,逐步形成“双城六片、三心三轴”的城市格局。棚户区项目应贯彻此格局并进一步优化,完善城市功能,提高城市综合竞争力。

    (4)合理确定还迁安置规划

    棚户区改造按照就近安置、经济可行、利于启动原则,采取“就地安置与异地安置相结合”的方式,还建先行,以建促迁;商业运作,回购部分商品房等,通过对还建点部分配套服务设施和腾退出的地块进行市场运作,弥补资金,实现滚动发展。

    3.5.2 景观更新

    棚户区内及周边传统格局较清晰,规划应保护区块内历史遗存,维护老城文脉肌理与既有空间格局,延续城市文脉。  

    (1)保护延续城市文脉协调文化景观资源更新

    规划采用保护、传承、提升三种策略,要加强水系、特色历史建筑的挖掘利用和文物古迹的保护;维护老城文脉肌理与既有空间格局,进一步彰显济宁江北水城的城市特色;着力打造可以体现城市景观风貌和民情民俗的核心区域,形成多处城市复合功能中心及旅游热点区。

    (2)与重点区段景观建设有机结合,提升城市形象

    棚户区改造注重与“绿环环城、带状伸展、双城多片、三轴串联”的城市整体风貌发展空间意向的结合,体现南北交融的景观特征。

    并通过对文物古迹和特色历史建筑的保护,延续以历史城区“一轴一带三区多点”为核心的保护框架;通过对空间轮廓与高度分区控制,保证城市景观的整体性、延续性和协调性。

    (3)与改善旧城环境有机结合,建设生态宜居城市

    通过棚户区改造,重点进行城市公园、滨河绿化带、街头绿地、城市广场、道路绿化带等的建设,使城市生态绿化环境彻底改观,为建设生态宜居城市奠定良好基础。

    3.5.3 物质更新

    棚户区的物质性更新对象包括道路、住区配套设施等,规划遵循适时适度的有机更新策略,保留整治和新建改造并重,保持城市物质形态的有机生长。

    (1)与改善旧城道路交通有机结合,实现疏淤畅行

    结合棚户区改造,新建和打通城市主干路7条、城市次干路20条、市支路37条,完善了城区道路系统;在主次干路拓宽整治中加强自行车和人行道的建设;提高停车配建标准,增加社会公共停车场12处,缓解老城区停车不足的现状;设置公交换乘站,为慢行交通、公共交通等绿色交通出行创造条件。

    (2)与棚户区改造和特点有机结合,优化社区组织

    采取“基本邻里(组团)—基本居住街区(小区)—居住街区(居住区)”三级住区组织”结构,以居住街区为管理单元,明确中小学、社区医院、文化体育、居住游园等政府主导项目建设的规模、位置,弥补、完善老城区居住区级公共设施和中小学普教设施的配置,彻底解决老城区公共服务设施、普教设施、公园绿地的“欠账”问题。


    3.6 济宁市济安台棚户区改造实证

    本案位于济宁市城区太白楼西路南侧,位于老运河、越河和济安桥南路所围合的三角地块,是最能代表济宁江北小苏州、水城风貌特色的地区之一。该项目占地面积13万m2,80年代所建的住宅建筑为此区域的主要构成元素,由于没受到济宁城市公共投资的关注,本片区在以往的大规模城市改造中所受损害最小,其道路格局、街巷肌理、传统建筑保存状况相对较好。

图8 济按台棚户区在济宁老城区的位置

图9 济安台棚户区现状照片


    由于对本片区城市改造投资的缺失,导致片区生活环境逐步恶化,形成行路难、购物难、清运难、如厕难、取暖难、排污难、排涝难、消防难等“八难”的尴尬局面。针对片区的实际情况,从传承城市历史文化的角度出发,规划通过三个步骤,逐步实现片区的整体更新改造。

    3.6.1 充分挖掘济安台棚户区作为济宁老城的历史文化特色,形成特色空间规划

    结合片区历史文化及城市文化消费需求,将该片区定义为“运河文化岛”,对岛上的历史文化元素进行梳理挖掘,逐步形成一个济宁市的文化聚集区域。

    充分挖掘老运河和越河沿岸的水岸空间资源,打造具有历史民俗街特色的空间体系,以“活”的博物馆为核心亮点。从而对该区域的产业发展重新定位,实现了功能的更新。

    3.6.2 对地区用地、交通、公共服务设施系统进行综合梳理

图10 济安台棚户区改造功能分区          图11 济安台棚户区改造交通流线


    在明确了城市特色空间,了解居民意愿及更新改造可行性的基础上,规划对片区的用地、交通、公共服务设施系统进行了综合梳理。为功能的提升、交通条件的改善、社区服务的组织提供了基础保障,基本解决本地区的“八难”问题。

    3.6.3 以遗产保护和特色传承两种方式提升片区活力

    设计理念:打造朝圣运河、灯火运河产品系列,挖掘运河故事点, 重塑城市文化风貌,展现济宁历史文化内涵,让济宁历史不仅是书本上的历史,也是看得见的历史。

    通过文化场所的建设引导多样化的文化活动,打造商业休闲、文化交流、健康理疗、舞台表演、戏剧表演 (运河音乐季)(济宁八角鼓)、集市、庙会、传统节日、运河书院等。


    4 棚户区改造规划的几点体会


    4.1 棚户区改造是城市有机更新的稀缺机遇

    当前城市有机更新大都通过旧城改造、住区更新、城区整治等方式来操作,而城市经过多轮的旧城改造开发,基本改造完毕,住区更新、城区整治相对功能更新的角度较小,因此棚户区改造势必成为全面进行城市有机更新的稀缺机遇。


    4.2 棚户区改造受房地产市场影响较大

    由于棚户区是中央关注的民生、城镇化、投资、消费、稳增长等多个方面相结合的交汇点,也是地方熟悉的经营城市、房地产开发套路,因而是中央和地方利益和动力的交集。与保障房基本不赚钱相比,棚户区往往是处于城市中心区,拆完重建土地增值明显,商业开发价值大,往往更容易吸引非政府资金参加,也容易更快速地启动。但是应警惕在宏观经济形势疲软、地方财政下滑的背景下,棚户区改造房地产化。


    4.3 规划成为城市资源分配中的有力平台

    老城有机更新工作涉及城市资源的再分配,由于实施操作等因素影响,最终结果往往是在资源分配中将商业利益最大化、蚕食公共利益,忽视保障性服务设施配套,必须引起我们的关注。在规划过程中,规划师应明确职业定位与立场,凸显城市规划的公共政策属性,构建相对公平的资源分配平台。以“关注民生、体现公平”为宗旨,通过对棚改片区的功能整合,将各项保障性服务设施在空间上予以落实,并确定为强制性内容,指导棚改片区详细规划。

相关资讯