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棚户区改造的融资模式——以辽宁棚改为例

作者:高广春     2016-03-01 15:08     关键词:棚户区改造,融资模式,辽宁棚改 人气

    一、辽宁棚户区改造融资模式的特征

    本文所分析的辽宁案例,是指2005-2011年间辽宁棚户区改造的融资案例。该案例显示,在2005-2011年间,辽宁省在棚户区改造实践中,建构了有效的融资模式,筹集了适足的支持资金,基本上满足了大规模棚户区改造的资金需求。此间,总共改造面积超过4000万平米,融资规模超过700亿元,受益人口超过200万,棚户区居民的住房问题基本上得到解决(见表1)。

表1 2005-2011年辽宁棚户区改造面积及其融资规模

住宅面积(万平米)

融资总额(亿元)

受益家庭(万户)

受益人口(万人)

4402

732.46

70

211

    简而言之,辽宁案例的成功之处在于,筹集到了适足的资金,支持完成了大规模棚户区改造,基本解决了棚户区居民的住房问题。具体而言,辽宁棚户区改造的融资模式有以下几个方面的特征。

    (一)融资渠道的广泛性

    辽宁棚户区改造资金来源渠道具有明显的广泛性特点。其中较为通行的一种概括是“九个一块”,其具体内涵是“政府补贴一块、政策减免一块、企业筹集一块、个人集资一块、市场运作一块、银行贷款一块、社会捐助一块、单位帮助一块、工程节省一块”。如此广泛的融资渠道是其他案例难以企及的。

    “九个一块”的具体含义是:

    “政府补贴一块”主要是指政府财政资金,包括国家财政、省财政、地市财政和县区财政资金。

    “政策减免一块”主要是指相关的“土地出让金减免”、“管理税费减免”和“因党政机构因素所节省的工程资金”主要是指统一采购建材等改造物资所节省的资金)。

    “企业筹集一块”主要包括参与棚户区改造的商业性企业的自有资金和自筹资金。

    “个人集资一块”主要是指部分棚户区居民购买超过政策免费使用面积部分所支付的资金,即面积扩大部分的房款。

    “市场运作一块”主要是指剩余房屋出售房款、腾挪土地出让金。其中,“剩余房屋出售房款”是指在棚户区改造中,对所建房屋向棚户区居民配售完毕后,剩下一部分房屋需要通过商业化的方式进行出售,这部分房屋的出售所得即剩余房屋出售收入,并构成棚户区改造资金来源的一部分。“腾挪土地出让金”则是指棚户区改造在满足了棚户区居民住房需要的基础上,剩余的土地被称为腾挪土地,这部分土地以商业化模式出售所得即为“市场运作一块”的一部分。

    “银行贷款一块”包括商业性贷款和政策性贷款两部分。其中商业性银行贷款包括面积扩大部分购房贷款、商业性金融机构贷款(包括参与企业直接贷款、个人住房购买中的个人抵押贷款等)、商业性民间借贷(附息借款)等。

    “单位帮助一块”主要是指来自其他政府(包括民政、工会、人力资源和社会保障等)的资金,另外还包括少量的非党政机构帮助。

    “社会捐助一块” 包括企业赞助、慈善机构捐款、个人捐助(包括亲朋赞助)等等。

    “工程节省一块”包括因政府因素节省的资金和来自非政府因素节省的资金。

    事实上,以上“九个一块”的资金来源渠道可以划归至三类渠道中,即政府性(或政策性)渠道、商业性(或市场性)渠道和社会性(或慈善性)渠道(见表2)。

表2 辽宁省棚户区改造中“九个一块”融资渠道

融资渠道

具体内容

政府性渠道

政府补贴一块,政策减免一块,“银行贷款一块”中的政策性贷款,“单位帮助一块”中来自党政机构的帮助,“工程节省一块”中由于党政机构因素所节省的资金。

商业性渠道

企业筹集一块,个人集资一块,市场运作一块,“银行贷款一块”中的商业性银行贷款。

社会性渠道

社会捐助一块,“工程节省一块”中来自非政府因素的节省资金,“单位帮助一块”中的非党政机构捐助。

    (二)政府动员资金的能力突出

    棚户区改造是一个典型的公共领域的问题。辽宁棚户区多为资源枯竭、地面沉陷的老工矿区,居民收人水平很低,无力支付棚户区改造成本,棚户区拆迁和建设基本上需要外源性融资。商业性资金不会主动进人该领域,政府资金的进入虽然没有理论上的障碍,但有限的财力显然无法填补棚户区改造所需要的巨大资金缺口。在这样的条件下,政府能否拿出可以有效动员商业性资金和其他社会资金参与棚户区改造的政策,往往成为棚户区改造能否取得有效进展的决定性变量。就辽宁案例而言,实际上早在1980年代中期,棚户区改造所面临的资金困境就已经是一个现实的存在,但直到2005年之前,当地政府并没有找到有效的应对之策,棚户区改造因此进展缓慢。2005年春辽宁省政府提出“九个一块”的融资策略,事实表明,该融资策略表现出了强大的动员各方面资金参与棚户区改造的能力。

    首先有效动员了来自政府渠道的资金。这些渠道包括财政资金、政策性银行贷款和包括工会、人力资源和社会保障、民政等在内的其他政府口的资金。特别是在2005年和2006年两年间,国家、省和地市三级财政用于棚户区改造的资金达56.96亿元。争取到国家开发银行的资金支持也是关键性的一个因素,仅2005-2006年间,国家开发银行提供60亿元贷款,5年免息。以上两项资金总和近120亿元,这两块资金构成强大的支持平台,一方面为辽宁棚户区改造直接提供资金来源,另一方面也减轻了动员商业性渠道参与棚户区改造的压力,有效撬动了企业和社会资金的支持。依据辽宁省财政厅提供的数据测算,2005-2011年间,来自政府渠道的资金约为283.21亿元。

    其次,借助激励手段有效动员了来自商业渠道的资金。这些渠道的资金主要包括:参与棚户区改造的商业性企业的自有资金和自筹资金、商业性银行贷款、棚户区腾挪土地出让金等。对于商业性企业,辽宁主要提供两类激励措施,其一是直接激励。即在棚户区改造项目中,先行投入一定比例的财政资金,推出一系列政策减免优惠措施,此类激励旨在尽最大限度降低参与企业的成本支出。财政投人的比例依据具体项目和参与企业的实力而定,政策减免的范围包括土地出让金减免、管理税费减免等。其二是间接激励。即在其他开发项目上对参与棚户区改造的房地产企业给予适当的优惠政策,具体包括两种情形:(1)对于竞标承建的政府投资项目,在同样的竞标条件下,参与棚户区改造项目的企业优先获得中标机会;在多家企业同时中标的条件下,参与棚户区改造项目的企业获得相对大的承建份额。(2)对于商业房地产开发项目,政府借助其独有的土地一级转让权,设定综合竞价条件,并将参与棚户区改造项目作为一个重要因素在综合评价中赋予一定权重。

    多数关于棚户区改造的研究文献都认同政府在其中的作用,但辽宁案例中政府所表现出来的强有力的动员资金的能力是前所罕见的。

    (三)政策性银行的支持作用明显

    在2005-2011年辽宁棚户区改造资金来源中,作为政策性银行的国家开发银行贷款规模约为100亿元。这些资金的投入方式表现为直接给相关地市政府提供贷款,政府再将这些贷款与财政资金一起作为先期投入资金或配套性资金运用于棚户区改造项目中。这些资金的投入期间则集中在棚户区改造前期,如2005年和2006年两年的贷款规模为60亿元,占7年(2005-2011年)投入资金的比例达60%。

    国开行提供的贷款虽不及总融资量的1/7,但作用巨大。特别是在大规模棚户区改造的最初两年也是事关这项工作成败的决定性两年,国开行提供的贷款高出于同期棚户区改造来自中央、省和各地市的财政补贴的总和。国开行的这笔资金大大提升了财政资金的杠杆能力,有效撬动商业性资金和社会资金规模300多亿元,棚户区改造由此获得突破性进展,两年拆除棚户区住房1200多万平方米、建设回迁房多1930万平方米,惠及34.5万户、120万人。两年间取得的这一成绩约占了7年(2005-2011年)所获成效的一半。

    此外,在支持辽宁解决棚户区改造的同时,国开行还参与支持辽宁的产业转型、城市转型和中小企业发展。具体的支持方式有两种,其一是提供各类贷款。到2011年底,贷款余额近2000亿元,其中中小企业贷款超过30亿元。其二是构造信用平台。重点是建设专项支持中小企业发展的担保促进会、信用促进会等信用增级平台,优化中小企业发展的信用环境。这些贷款和信用平台有效支持了辽宁及其下辖各地市在2005-2011年间较快的经济增长,同时也提高了对棚户区改造所欠资金的偿付能力。

    (四)商业性融资是主渠道

    依据辽宁省发改委、财政厅和住建厅提供的相关数据资料估算,2005-2011年间辽宁棚户区改造融资总额为732.46亿元,其中来自政府渠道的资金总额是283.21亿元,权重为38.67%,来自社会渠道的资金在融资总额中的权重为5%,来自商业性渠道的资金占比是56.33%。由此可见,辽宁棚户区改造中,一半以上的资金是通过商业性渠道获得的(见表3)。

    在辽宁方面提供的关于棚户区改造资金来源的各种资料中,“商业银行贷款”、“个人集资”和“市场运作”占比很小,绝大部分是参与棚户区改造的商业性企业的自有资金和自筹资金,自筹资金中的绝大部分则是参与企业向商业银行的贷款。在辽宁案例中,商业银行贷款主要是通过向参与企业提供贷款的方式间接对棚户区改造提供融资支持的。

    可见,与其他案例相比,辽宁案例中商业性资金通过参与企业进人棚户区改造的路径也是颇具特色的。

表3 辽宁棚户区改造融资总额及其结构

融资额(亿元)

权重(%

政府渠道(包括政策性银行)

283.21

38.67

商业性渠道

413.02

56.33

社会性渠道

36.23

5

总额

732.46

100

    二、关于棚户区改造融资中待解的若干一般性问题

    前述表明,辽宁案例的意义在于提供了一个富有明显特点的解决棚户区改造中住房建设的融资模式。但该案例也留下了一些待解的问题,其中有些问题也是所有包括棚户区改造在内的保障房建设中均可能存在的一般性问题,以下就其一般性问题进行梳理。

    (一)关于棚户区改造融资中的政府角色问题

    由于棚户区改造在很大程度上具有公共品的性质,作为公权力执行者的政府理应发挥主导性作用。就辽宁棚户区改造的融资而言,正如前述,政府的作用表现在两个方面,其一是直接提供财政资金和政策性贷款其二是借助政策激励,引导商业性资金参与,其中主要是商业性企业的自有资金和自筹资金。这些作用的效果是显而易见的,但至少留下两个待解的一般性问题。

    1.政策激励是否适当的问题

    商业性企业通过自有资金和自筹资金参与包括棚户区改造在内的住房保障建设,需要政府提供相关政策激励。这就引出一个问题怎样的激励政策才能引导有效率企业参与棚户区改造?一般而言,过度优惠的政策激励往往会诱发寻租行为和低效率参与,不足的政策激励或者无法吸引企业参与,或者导致所谓的强制性参与。事实上,不少已有的案例显示,在过度优惠的激励政策下,参与的企业往往是与政府关联密切的国有企业或集体企业,这样一种组合很难避免寻租和低效率;而不足的激励政策往往伴随着民营型企业被迫参与,导致所谓的“政府请客,企业(民营)买单”问题。

    2.政策激励缺失对于商业性银行贷款的增信安排

    依前述,商业信贷的参与主要是通过参与企业自筹资金的形式来实现的, 参与企业的相应风险是通过政府提供直接激励和间接激励来平衡的。此种平衡方式存在的缺陷,除了政府激励可能存在的失当性以外还有参与企业自身的经营风险。这两个方面的缺陷都有可能引发商业银行贷款的损失风险。

    政策激励的失当性可能导致政策激励与参与企业的不良组合,此种组合难以避免的寻租、低效率、强制性参与等问题会不可避免地埋下风险隐患,从而将商业银行的贷款暴露于风险之中。

    参与企业自身的经营风险主要源于包括棚户区改造在内的保障房建设收益及其损失补偿风险。就棚户区改造而言,主要表现在两个方面:其一是棚户区改造本身所可能引致的收益风险。如在辽宁案例中,(1)多数棚户区,特别是工矿棚户区的地理位置普遍处于偏远地带,空间劣势尤为明显,商业开发价值几近为零;(2)棚户区改造后的住房中的绝大部分是免费分配给原棚户区居民的,几乎无法通过出售所建房屋偿付信用贷款,棚户区改造在经济上连成本都收不回, 更不用说收益。其二是参与企业的损失补偿风险。在前述的辽宁案例中,参与企业风险的补偿是通过直接的政策优惠和间接的项目优惠来实现的。而所谓间接的项目多为商业性房地产项目,其预期收益存在较强的不确定性,参与企业的损失补偿因此也就存在一定的风险。

    应对上述风险的有效策略是,对保障房建设中的商业贷款进行增信。显然, 对此类贷款的增信是很难诉诸商业方式的,政策性增信就成了必须做出的一种安排。实际上,这也是发达经济体在此类问题上的通行做法但中国目前对于包括棚户区改造在内的保障房商业融资的政策性增信是缺失的。

    (二)关于棚户区改造中的商业性融资结构的多元化问题

    依前述,辽宁棚户区改造融资的商业性渠道主要是参与企业向商业性金融机构的商业性贷款,由此引发的问题,除了前述的激励政策的失当性风险和参与企业的运营风险以外,还有所谓的融资集中度风险,即商业资金过于集中于商业信贷的风险。依前述,在辽宁棚户区改造中,商业性资金中的绝大部分是参与棚户区改造的商业性企业的自有资金和自筹资金,自筹资金中的绝大部分来自于参与企业向商业银行的贷款,显然,这样的商业性融资结构存在融资过高集中于商业银行的问题。

    实际上,辽宁案例所反映的此问题,也是目前中国包括棚户区改造在内的所有保障房融资共存的问题。从理论上讲,保障房建设可以借助多元化的商业融资渠道,包括商业信贷、信托、基金、保险、保障房开发企业债券、股票市场融资等等。实际上,近年来的各类保障房建设融资也做过一些多元化的探索,但大多难以真正落地。结果是,保障房商业性融资难以摆脱过于依赖商业银行贷款的问题。

    (三)关于改造后棚户区的可持续金融支持问题

    棚户区改造的目的在于使得棚户区居民的居住条件和其他生计条件得到全面改善,相应地,棚户区改造融资不仅仅意味着住房改造融资还包括其他生计条件改善的融资。此即所谓的可持续融资支持问题。

    由于棚户区居民的收人水平偏低,相应的信用条件存在缺陷,可持续金融的建构是一个较大的难题。对此,国外一些国家在这方面多诉诸一些专门的制度性安排,如美国《社区再投资法》明确规定,对包括低收人家庭在内的社区居民提供金融服务,其修正案还规定社区的金融机构每年从净收入中拿出一部分资金用于安居融资项目。另一些案例显示,NGO充当了为低收入住区提供社区金融服务的主角,如尤努斯建立和发展的格莱珉银行体系,专门针对低收人社区特别是贫困村落提供包括储蓄、小额信贷、为小企业贷款、教育贷款、养老基金、生命保险在内的金融服务。

    就辽宁改造后的棚户社区而言,依据某调查公司问卷调查分析报告,相当一部分住房改造完成后的棚户区居民存在对其他生计条件改善方面的金融需求。但相关资料表明,针对这些需求的资金绝大部分来自民政、工会、社会保障等政府机构的救济这些机构的资金分别来自财政资金、慈善捐款、彩票发行等。而来自金融渠道的资金很少,偶见一些关于下岗职工自主创业的信用借款还是来自工会的就业局。显然仅仅依靠带有救济性质的政府资金是没法满足改造完成后棚户区居民生计条件改善的需要的。

    从金融机构的布局看,笔者曾做了一张调查表并通过辽宁省委政研室请各地市填写,结果是绝大多数城市给出的数据是全市的金融机构分布情况而非棚户区金融机构分布数据,其中只有铁岭市填写的数据接近实际情况(表4)。以铁岭市提供的数据推断,辽宁各地市改造后的棚户社区的金融机构数量是非常少的。由此可见,住房改造后的棚户区居民所需要的社区金融服务基本上是缺失的。

表4 铁岭棚户区改造前后社区金融机构分布情况  单位:家

2005年以前

2006

2007

2008

2009

2010

2011

银行数

1

1

1

1

2

2

2

农信社数

1

1

1

1

0

0

0

保险机构数

0

0

0

0

0

0

0

小额贷款公司数

0

0

0

0

0

0

0

    三、结论与建议

    综上,辽宁棚户区改造融资实践的意义在于,给中国乃至全球解决低收人人群住房融资难问题提供了一个新的案例。其融资模式的典型特点是通过发挥政府强大的动员资金能力和建构广泛的融资渠道,建构了适足的以商业性资金为主的资金池,支持完成了全省主要棚户区的住房改造。

    中国共产党十八届三中全会后,包括住房保障在内的一系列民生问题无疑会得到更多关注,在此过程中必然会碰到诸多相关的融资难题,显然,辽宁案例所提供的融资模式对有效应对这些难题具有重要的参照价值。但鉴于辽宁案例所提供的融资模式尚存在一些待解问题,要发挥其更大的参考价值,还需在以下几个方面进行改进和完善。

    1.增强透明、引人竞争,解决激励政策失当下的不良企业参与问题。在激励政策失当下所形成的政策激励与参与企业的不良组合往往基于如下两个原因, 其一是激励政策缺乏透明度,其二是企业参与缺乏竞争机制。由此,在棚户区改造与其他类型的保障房建设中,要实现政策激励和参与企业的良好组合需要建立并完善两个条件,即增强激励政策的透明度和引人竞争机制。

    2.建立政策性增信机制,为商业信贷提供增信支持。具体措施包括:(1)财政贴息或代偿。即以财政资金补贴商业银行因参与企业的运营风险而致的利息损失,甚至在参与企业无力偿付贷款时承担代偿责任。(2)政策性金融增信。即政府通过设立政策性金融机构,如政策性银行、政策性担保基金、政策性保险机构等,对棚户区改造和其他类型的保障房建设的商业性贷款进行担保或保险。

    3.建构多元化的商业融资结构,缓释住房保障融资过于集中于商业信贷的集中度风险。相应的融资工具包括:专项用于住房保障的地方政府融资平台贷款、参与企业发行的专项用于住房保障建设的企业债券、地方政府融资平台发行的专项用于住房保障的地方政府债券、参与保障房建设的上市房企发行的优先股或普通股等。其中较为可行的选项是地方政府融资平台发行的专项用于保障房建设的地方政府债券。地方政府融资平台作为债券融资主体的优势在于:一是融资成本低,原因是该类债券以政府信用为背景,其价格虽高于存款利息但低于贷款利息;二是资金募集范围大,即向企业、政府和居民个人公开直接募集,从而以市场化的方式有效动员社会资金参与棚户区改造和其他类型保障房建设。另外,以地方政府融资平台作为债券发行主体在政策上也不存在限制。近几年来,尽管地方政府融资平台的运作及其问题屡受诟病,但针对保障房建设的融资行为依然得到政府政策的鼓励和支持。

    4.多策并举促进建构低收入住区社区金融服务体系。即政府可借助立法、行政命令、政策激励等多种措施,整合包括商业性资金、慈善资金、政策性资金、互助合作性资金等多种渠道,促进建立针对低收入住区居民就业、创业、教育、医疗等各种需要的社区金融服务体系。





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