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棚户区改造的安置方式类型及比较分析

作者:黄小康     2016-01-14 10:12     关键词:棚户区改造,安置方式,购买安置房,货币补偿 人气

    一、引言

    2014年4月2日,国务院常务会议提出要进一步发挥开发性金融对棚户区改造的支持作用。自此,国家开发银行对于棚户区改造的大规模融资支持拉开序幕。国家开发银行安徽分行棚户区融资工作起步早、力度大、创新多,在系统内形成了良好的示范引领作用。棚户区改造是系统工程,涉及面广,本文主要是结合在芜湖市棚户区改造项目评审过程中一些粗浅思考,对棚户区改造的安置方式类型、特点、成本等进行分析,不当之处,请大家指正。

    二、安置方式类型

    棚户区改造既是发展工程,也是民生工程,最根本的出发点是改造棚户区居民的居住生活条件,使广大棚户区居民“出棚进楼”。对于如何“进楼”,主要包括政府统建安置房、政府购买安置房、货币化补偿三种方式。在具体的棚改实践过程中,三种安置方式均存在,以安徽分行支持的芜湖市2014年棚改项目为例,三种安置方式的比例为47:22:31。三种安置方式实践中广泛存在,但各方在认识上却有差异。对于政府统建安置房的方式,做法最为普遍,各方认识也比较统一。货币化补偿的方式,可以在国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》找到依据,但也有人认为货币化补偿成本较高。对于政府购买安置房的方式,各方认识差异较大,从不同角度容易得出不同结论,媒体上的报道也提出涉及“救市”等。

    从开行的信贷政策来看,对于政府统建安置房支持力度最大,信贷政策清晰,争议小。对于政府购买安置房以及货币化补偿方式,开行信贷政策经历了一个逐步清晰的过程。其中,货币化补偿不能超过项目总投资的20%;政府购买安置房,需要地方政府合理统筹,制定相应购买办法,且购买价格不超过当地商品房均价,在此基础上予以支持。

    从地方政府实践来看,对于购买商品房用于棚改安置,政策也在越来越清晰。2014年7月29日,福建省住建厅印发《关于促进房地产市场平稳健康发展的若干意见》,明确各市县政府可以采取政府收储方式,积极稳妥收储商品住房作为保障性住房;8月11日,湖南省住建厅印发《关于促进全省房地产市场平稳健康发展的意见》,明确规定政府可回购普通商品房用于保障性房源。另外据2014年7月22日《财经国家周刊》报道,住建部正密切关注并调研地方政府以回购商品房用于安置房的棚改新模式,当时机成熟,会对这一模式做得好的城市经验进行推广。

    三、安置方式比较

    三种不同的安置方式,各有优点和弊端。

    (一)政府统建安置房

    政府统建安置房是指政府负责安置房规划、土地、审批、资金、建设、验收、分配、管理等全过程。

    该模式优点在于:一是政府统筹安排,有利于充分发挥政府的组织协调优势,行动迅速,且房型房源可控;二是土地可以通过划拨方式取得;三是可以按工程进度支付资金,即期安置资金支付压力较小。

    该模式主要弊端有:一是建设周期长,过渡成本高。从地块征收到安置房建设、竣工交付一般需要4-5年,如遇征收困难,长达7-8年,导致财务成本、群众租房过渡成本较高(以芜湖为例,临时安置费每月每平方米15元,18个月后增加50%,24个月后增加100%),另外群众长期租房过渡怨言较大;二是房屋质量难以控制。政府建设安置房质量成本控制难以达到房地产企业的专业水平,后续面临的质量投诉较多;三是分配难度较大,顶楼底楼分配较为困难,商业门面和附属设施存在管理或运营不善的问题;四是物业管理收费较难,导致物业服务不到位,群众意见大;五是集中安置社会问题较多。棚改居民集中安置,棚改区变成安置区,引发的治安等社会问题较多;六是寻租环节较多。房屋规划、建设、安置、管理由政府操作,漏洞较多,容易滋生腐败;七是后续转让较难。一些安置区为划拨用地,难以办证,后续转让较为困难,群众意见大;有的地块评估后办了证,但土地真实价值难以体现;八是系统性风险较大。大面积的政府建设安置房对房地产市场构成冲击,容易导致系统性风险。由于各地的棚改冲动,导致棚户区改造规划已经远远超出1000万户,仅安徽就规划改造146万户。按照安置率1:1.2考虑,若全部采取新建安置房方式,预计全国棚改规划完成后,需新建房屋1600万套左右,每年需要新建400万套左右房屋。2013年全国商品房竣工面积7.87亿平方米,按90平方米测算,竣工套数为800万套左右。则新建棚改房屋占存量竣工商品房的50%,房地产市场的系统性风险较大,且全部采取政府统建,可能会导致后续存在一系列的风险隐患。

    (二)政府购买安置房

    政府购买安置房在实践中存在不同的形式,包括政府购买商品房、开发商“竞地价、限房价”代建安置房等,核心是开发商建房、政府购买,实现专业的人做专业的事。

    该模式优点在于:一是房屋质量高、物业管理好。商品房质量好政府统建安置小区,周边生活配套齐全;二是安置周期短。出棚即能进楼,居民基本无需在外租房过渡,避免长期过渡带来的生活不便,政府也节约过渡费用;三是群众选择多。回购商品房可以给被安置户更多可选择的余地,可根据自身经济条件选择最适合的地段、楼盘、户型,实现分散安置,避免集中安置带来的社会问题;四是寻租环节少。政府参与环节减少较多,减低寻租空间;五是后续转让易。购买的商品房产权完整,为出让土地,后续转让方便,群众的财产价值能够得到实现和维护。

    该模式主要弊端有:一是开发商及房源的选择上可能存在寻租空间;二是购买价格的合理性;三是媒体和舆论风险(救市)。这就需要政府做好统筹规划,制定相应的政策文件依据,合理安排,引进有实力的开发商,严格招投标程序,降低购买成本。

   (三)货币化补偿

    货币化补偿是指根据被征收房屋的市场价值直接给予现金补偿。该模式优点在于一次性付款,征收速度快,不用支付过渡费,资金周转迅速,棚改的资金效应得到最大程度发挥。该模式弊端在于:一是对于价值较低的被征收房屋,由于商品房价格较高,棚改居民拿到货币补偿后无法在市场上购买到商品房,需要自己补差价;二是政府即期资金支付压力较大。

    该模式适合市区中心的棚改地块。以芜湖为例,选择货币化补偿的主要集中在镜湖区等城市核心区域。为了更好发挥该模式优点,解决其弊端,政府可以从两个方面着手:一是适当提高补偿标准;二是为选择货币化补偿的棚改居民和开发商搭建集中交易平台,争取开发商优惠折扣,政府同时给予适当契税减免,降低棚改居民购房成本。

    四、关于政府购买安置房可能存在“救市”的认识

    对于政府购买商品房用于棚改安置的做法,认识的主要差异在于该模式可能涉及房地产“救市”。近些年来,由于房地产价格的居高不小,政府长期坚持调控政策,媒体总的舆论方向是打压房地产市场,所以媒体对于房地产“救市”高度敏感。事实上,在钢铁、船舶、汽车等等行业,“救市”是个中性词。开发性金融的内在逻辑也是顺境隐于市,逆境托举市。对于房地产市场,多年调控,房价越调越高,市场并未因为政策的打压而价格下降,同样因为政府购买商品房用于棚改安置而导致价格大幅上涨的可能性也较小。根据恒大集团许家印的发言“房价的24%是税费、30%以上是地价,剩下才是建造成本”。房地产市场的价格涨跌核心还是在于土地供应价格,取决于政府的土地政策,土地供应量大小等因素。所以相比较于可能存在“救市”疑义,政府购买安置房存在较多优点,综合权衡,政府购买安置房的模式是值得肯定的。

    五、关于安置方式的成本比较

    按照国务院《国有土地上房屋征收和补偿条例》,安置成本是由被征收房屋的价值所决定的。由于被征收房屋价值的唯一性,无论选择何种方式进行安置,理论上成本都是一样的。按照芜湖市征收相关政策,选择购买安置房进行安置的,采取对安置房和被征收房屋双向评估、互找差价的方式结算。考虑到政府新建安置房需要支付的过渡费等因素,则货币补偿和政府购买安置房的成本应略低于政府新建安置房成本。

    那如何解释不同安置方式在投资估算时候的差异呢?以芜湖市为例,按照可研报告的测算,货币化补偿的平均成本为5429元/平方米、政府购买安置房平均成本4135元/平方米、政府新建安置房平均成本为2694元/平方米。主要差异在于:一是选择货币补偿的群体主要为市区核心位置,被征收房屋的价值本身较高,而政府新建安置房的群体多为其他区域的房屋;二是政府新建安置房成本测算中土地价值为划拨方式取得,该部分为隐形成本,当政府通过购买商品房用于棚改安置时,虽然购买单价较新建安置房高,考虑到开发商拿地的土地出让金已经入了财政,两种方式的综合成本并无显著差异。以芜湖市伟星幸福里小区(商品房)为例,商品住宅每平方米市场均价5900元,其中包含楼面地价每平方米1905元、税费1272元,剔除以上两项政府收入,实际安置成本每平方米为2723元。三是政府新建安置房单位成本(2694元/平方米)仅为建安成本,未考虑过渡安置费、物业管理成本、安置浪费等成本,新建安置房的实际建设成本较此成本要高。

    六、选择安置方式的原则

    棚改是项利国利民的好事,但征收过程也极容易出现各类矛盾和问题。特别是棚户区居民相对弱势,安置的主导权主要在政府手中。为了更好的做好棚户区改造工作,最大程度的改善棚户区居民的居住生活条件,政府需要在安置方式选择上把握以下原则:

    (一)最大程度尊重居民的意愿,坚持多元化安置

    不同的棚户区居民家庭情况迥异,在房屋的选择偏好上差异巨大,需要考虑的因素涉及经济条件、子女上学、上下班距离、家庭人口、物业管理等等方方面面,所以坚持以人为本,做好充分的征收调查,摸清居民意愿是前提条件。最大程度的摸清被征收居民的意愿,尊重民意,坚持多元化安置方式,还选择权予被征收居民,真正满足群众的需求,才能真正做好棚改工作。以芜湖市为例,芜湖市在实际操作中制定了《关于在房屋征收中做好模拟搬迁工作指导意见的通知》,采取多元化安置方式,变政府决定地块拆迁安置的旧模式为“模拟搬迁”模式,由县区房屋征收部门发布模拟拆迁公告,对居民的改造意愿进行调查,对于改造范围内房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记,让居民根据自身实际情况自由选择安置方式,同意改造户数达到改造范围内总户数90%的方可启动有关征收工作。模拟搬迁工作准确度高、工作周期短,大大节约了成本、保障了资金的安全,极大的提升了群众的满意度。芜湖市镜湖区的万家牌地块通过采取多元化安置办法,110天即完成了全部征收任务,群众满意度在90%以上。

    (二)最大程度发挥市场的力量,坚持市场化安置

    十八届三中全会提出“让市场在资源配置中发挥决定性作用”。棚户区改造作为一件国家层面的政策性大事,在棚户区改造的过程,也要处理好政策性业务和市场化运作的关系。棚户区改造要坚持政府主导,在改造范围、区域、进度上政府做好顶层设计,做好规划。在具体操作中,要最大程度的发挥市场的力量,避免政府大包大揽,能交给市场的,政府尽量不做。以安置房的建设为例,如前文所属,政府统建安置房有优点,但也存在一些弊端,部分安置房源的选择完全可以通过开发商建设、政府回购的方式来实现,或者政府直接购买市场上存量的商品房。

    如果政府能够真正把握好三种不同安置方式的特点,最大程度的尊重居民意愿,最大程度发挥市场的力量,通过多元化和市场化的方式进行棚改居民安置,棚改工作可以做的更好,真正发挥民生工程和发展工程的良好效应,让广大居民早日出棚进楼。






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