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沈阳棚户区改造创新模式

作者:胡毅军     2016-12-29 10:36     关键词:沈阳,棚户区改造,创新模式 人气

    一、沈阳市开展棚户区改造背景

    沈阳市作为老工业基地核心城市,经历了计划经济时期“先生产后生活”的城市建设,职工住房建设严重滞后,遗留下了大量基础设施匮乏、居住环境恶劣的棚户区。改革开放以来,我国经济社会快速发展,新时期更是建立了“以人为核心”的发展理念,“改善居住环境、关注弱势群体”成为必然。


    二、沈阳市棚户区改造历程回顾

    追根溯源,沈阳市棚户区改造工作起步于20世纪90年代。21世纪初,由时任省委书记的李克强牵头,开展棚户区改造工作。2004年,时任省长的陈政高为响应“振兴东北老工业基地”的号召,再次推动棚户区改造工作并进行深化。按照新时期的政策指引,沈阳市以“提升人民生活水平”为原则,针对城市零星棚户区进行改造。

    回顾以往改造历程,沈阳市的棚户区改造由改造城市集中连片棚户区到改造零星棚户区,各阶段工作均对城市建设、居民住房条件改善起到了关键作用(图1)。

图1 沈阳市棚户区改造历程示意图

    (一)以往改造回顾

    1.以城市更新为目的的棚户区改造阶段:2001~2006年

    在这一阶段,沈阳市棚户区改造以城市更新为目的,以大规模整治更新为手段,高效率、系统化地实施棚户区改造。

    沈阳市棚户区改造工作源起于1994年的安居“234”工程,即分阶段解决中低收入者人均居住面积不足2m2、3m2、4m2的住房问题。据统计,沈阳市在1994~2000年共解决了6.8万余户居民的住房问题。沈阳市系统的棚户区改造工作开始于2001年,沈阳市委、市政府从调整城市结构、拓展城市空间和完善城市功能入手,在城市更新过程中实施了大规模棚户区改造工作。2004年,沈阳市探索以政府补贴房形式为主的多渠道安居,规定对拆迁补偿款在10万元以下的居民进行优先安置。2005年初,沈阳市提出“两年内全面完成沈阳市棚户区、平房区、旧城区改造任务”的工作目标。经核查认定,沈阳市共排查出影响城市整体环境的棚户区、平房区及旧城区238片,涉及居民12.9万户。2005年沈阳市共拆迁居民6.9万户,2006年完成了剩余6万户居民的拆迁计划。至此,沈阳市集中连片的棚户区改造已经基本完成,只剩部分非集中连片的棚户区和国有工矿企业棚户区未完成改造。

    据统计,2001~2006年,通过政府主导、市场化运作模式,沈阳市先后投入资金200多亿元,累计改造24.3万户居民住宅。截至2006年,沈阳市提前一年完成了辽宁省政府确定的改造任务,全市集中连片棚户区改造基本结束。

    2.为振兴东北老工业基地的棚户区改造阶段:2007~2014年

    在“振兴东北老工业基地”的宏观政策引领下,沈阳市针对集中连片的棚户区、城中村等进行改造。这一阶段重点整治了大片城市棚户区,在改造阶段末彻底解决了城市棚户区问题。

    2007~2014年,沈阳市以旧城区改建及市政基础设施拆迁为主,将改造地段周边存在的平房、危旧房纳入拆迁范围一并实施改造。这一阶段,沈阳市以提升老城区活力、改建城市基础设施为目的进行棚户区改造,以有效带动房地产市场繁荣、缓解回迁安置压力;补偿安置以货币补偿安置为主,完成率达到80%。据统计,这一阶段共改造11.3万户居民住宅,拆迁面积达到1048万平方米。

    (二)当下改造实施—共享改革红利、增进人民福祉的棚户区改造阶段:2015~2017年

    在这一阶段,沈阳市棚户区改造以改善民生、提升低收入群体生活质量为根本目的,重点从提升公共设施和基础设施覆盖率、改善居住环境、增加人均收入等方面着手;改造对象以城市零星棚户区和城中村改造为主。

    2014年,沈阳市接到国务院办公厅《关于进一步加强棚户区改造工作的通知》,启动了主要集中在市区范围内城镇棚户区和城乡结合部的城中村、城边村改造计划,覆盖了和平区、沈河区、铁西区、大东区、皇姑区、东陵区、于洪区、沈北新区、苏家屯区、辽中县和法库县11个区县,并结合棚户区改造“一张图”,平衡城市整体空间布局,完善城市基础设施和公共服务设施系统,计划将棚户区改造成为“功能完善、质量优良、设施齐全、生活便利、环境优美”的新型城镇社区。改造预计于2017年完成。

    现阶段,按照国务院提出的“5年内改造各类棚户区1000万户”的总体目标,沈阳市编制了2015~2017年棚户区改造规划,计划改造地块252个,居民住宅10万户。目前,沈阳市正在对2015年计划中的94个地块、34077户居民住宅实施同步改造。其中,一、二期改造任务包括51个地块、22549户居民住宅;三期改造任务包括43个地块、11528户居民住宅。


    三、全覆盖体系下的改造模式创新

    在以往的改造中,受到当时财力、物力及规划技术手段的限制,沈阳市棚户区改造工作始终未形成规模覆盖,并出现拆迁推进困难、融资模式有待优化和空间利用不集约等问题。沈阳市新时期的棚户区改造工作对新技术、新方法和新机制进行探索,力求走出一条棚户区改造的创新之路。

    (一)指导思想

    沈阳市棚户区改造坚持“政府主导、区域负责”的原则,与城市发展、产业结构调整、基础设施和公共服务设施配套、生态环境保护协调配合,实施科学规划、资金平衡,在明确任务的基础上,将城镇集中连片棚户区和零星棚户区、中心城区以及新城城乡结合部的城中村和城边村作为改造对象,坚持“统筹规划、合理布局、因地制宜、配套建设”的方针,稳步推进改造。

    沈阳市棚户区改造基于现状人口、产业布局和城镇空间的研究分析,以规划手段为主导,搭建科学的技术路线,平衡布局、完善基础设施,通过体制机制改革、创新投资融资模式,加强保障性安居工程的建设和市场化运作引导,指导改造工作科学有效地推进(图2)。

图2 沈阳市棚户区改造工作技术路线示意图

    (二)改造成果

    沈阳市历经三个阶段的棚户区改造,累计改造超过45万户居民住宅,辐射范围涵盖市区及县域新城。沈阳市健全住房保障制度,在“十二五”期间提出保障性安居工程,并在“十三五”期间继续推进落实。此外,沈阳市还提出编制住房保障规划,以提高保障性住房的有效供给能力。

    在现阶段的改造中,沈阳市利用规划手段平衡和分解棚户区改造任务,并结合人口、产业的现状分析与发展预判,公共服务设施、基础设施配套的均衡布局,以及创新货币化安置的投资融资模式,探索棚户区改造模式的创新途径。

    (三)模式创新

    1.从规划层面引导棚户区改造计划科学合理地进行

    (1)坚持“大平衡”理念,建立市区范围棚户区改造“一张图”

    棚户区改造工作的主旨是“以人为核心”,切实有效地改善中低收入群体的居住条件,使更多的居民享受到改革红利。为避免因过分注重微观层面的改造更新,而忽略宏观上空间分布的均衡性,在实际操作的过程中应充分结合市区的人口分布、预留空间及居民居住条件进行考虑。沈阳市在改造工作前期做了深入考察、论证,以科学规划为手段指导棚户区改造。

    2014年,沈阳市常住人口约828.7万,中心城区人口约580万,约占全市常住人口的70%;常住人口的城镇化率达到80.4%,在全国处于较高水平。沈阳市属于特大型城市,人口高度集聚,各项设施配套较完善,综合服务水平高,对区域发展具有较强的吸引力和辐射力。但是,沈阳市经济发展水平相对滞后,据统计,2014年全市人均GDP为8.58万元,位于15个副省级城市的第十位,其经济仍有较大增长空间。

    沈阳市人口分布主要集中在中心城区。根据2014年的数据显示,沈阳市区以皇姑区、沈河区、和平区及大东区的人口密度最高。棚户区改造计划的任务分配与人口密度分布协调一致,集中于中心城区内的主要地区(图3)。

图3 沈阳市区棚户区分布图            图4 沈阳市区产业布局规划图

    基于以上研究论证,可以引导棚户区改造计划向需求度高的地区分配。在沈阳市2015年棚户区改造计划中,皇姑区、沈河区、和平区及大东区4个区的计划拆迁户数占总户数的比例达到56.6%,其中沈河区所占比例达到26.4%。这种分配机制合理地与人口分布密集程度相协调,科学系统地平衡了中心城区改造的总需求量,切实有效地提升了居民的居住水平。

    基于对人口、空间的科学分析,以及对实际居住条件自下而上的调查反馈,沈阳市建立了市区棚户区改造“一张图”,深入贯彻棚户区改造精神,合理布局,均衡分配棚户区改造任务。

    (2)结合产城融合,利用产业发展拉动就业,提升棚户区的活力

    产业发展是推动城市社会经济进步的内生动力,也是拉动就业的有效手段。沈阳市结合棚户区改造计划,推进产城融合,以期有效解决棚户区居住人口的就业问题,切实提升低收入群体的经济收入,改善生活质量。

    据2014年的数据显示,沈阳市三次产业吸纳的就业人口以第三产业最多,达到77.2万,同比2013年增加0.5万(第一产业零增长,第二产业增加0.2万);与其他副省级城市相比,沈阳市第三产业就业人口占常住人口的比重较低,可见沈阳市第三产业发展不足,未来具有较强的拉动就业的潜力。

    沈阳市结合棚户区改造计划,对五大产业片区进行统筹考虑,拉动就业,带动周边经济发展。中部片区以和平区、沈河区、皇姑区和大东区为主,重点发展商务商贸等现代服务业,通过产业结构调整,扩大就业容量,以零售、餐饮等生活性服务业拉动棚户区的就业增长;利用西部片区的装备制造业、南部片区的航空制造业等新兴产业吸纳技术型人才,并健全人才培训、政策扶持机制,发展社区服务,促进产业、要素和人口在城镇空间的优化配置;从产城融合拉动就业的角度出发,促进城市经济发展,提升地区活力,切实有效地改善居民的生活条件(图4)。

    (3)借助专项规划,加强建设两大设施体系,全面提升居民生活质量

    根据沈阳市各专项规划的要求,健全和加强基础设施、公共服务设施两大体系建设,为棚户区改造工作提供基础保障。在推进全市控制性详细规划全覆盖工作的基础上,沈阳市进一步落实城市五线控制,结合各专项规划,科学引导公共服务设施布局,建立历史文化街区的保护框架,明确改造底线。

    沈阳市先后开展的《沈阳市中小学布局规划方案(2011—2020)》《沈阳市学前教育设施布局规划(2015—2020年)》,扩展了教育设施的服务覆盖区域;《沈阳市中山路历史文化街区保护规划》明确了街区的控高限制,并进行了建筑分类保护,对街区内的棚户区改造地块提出了建设要求。这些规划均为增强棚户区居民生活的便利性、提升棚户区改造质量起到了助推作用。

    ①健全城市五线控制范围及内容

    沈阳市大力推进全市控制性详细规划全覆盖工作,推进未批单元、未编制规划区域的控制性详细规划工作,重点针对城市中心棚户区开展工作;加强红线、黄线和紫线等五线控制,完善道路系统、市政系统以及相关设施的布局,提升棚户区基础设施的覆盖率及服务水平(图5,图6)。

图5 沈阳市三环内单元控制性详细规划覆盖分布图   图6 沈阳市太原街单元五线控制规划图

    ②优化棚户区教育用地布局

    通过编制《沈阳市中小学布局规划方案(2011—2020)》,加强城市中小学教育用地的优化配置和系统控制,提升主城区内教育设施的覆盖率及整体质量;老城区棚户区改造以“整合、扩建、预留”为主要手段,三环以外区域的棚户区改造以“新增”为主要措施;规划增加中小学、高中268所,增加用地840hm2,拓展主城区外围教育设施的辐射范围,整体提升公共服务设施的建设水平(图7,图8)。

图7 沈阳市中心城区中小学布局规划图     图8 沈阳市中心城区中小学规划新增学校分布图

    ③提升棚户区学前教育设施的覆盖率

    为解决棚户区学前教育设施配建不足的问题,《沈阳市学前教育设施布局规划(2015—2020年)》基于沈阳市中心城区范围,对现行指标体系进行调查研究,重点针对主城区配建水平不满足要求、设施配备不足的地区,提出“保留、扩建、转化、新建”的规划方案,转化和新增幼儿园300余所,占地面积约为80hm2(图9,图10)。

图9 沈阳市中心城区保留幼儿园规划布局图    图10 沈阳市中心城区新建幼儿园规划布局图

    ④建立历史文化街区内棚户区改造建设引导框架

    《沈阳市中山路历史文化街区保护规划》通过对历史文化资源的详细普查,以及对建筑、绿化和景观环境的深入研究,统筹考虑历史文化街区内棚户区未来的更新发展,建立六大方面、十七项保护措施,重点从街区高度限制、建筑保护分类引导方面进行控制,建立刚性与弹性相结合的保护体系,通过“图则+导则”的形式,对棚户区改造提出了建筑高度、退线及容积率等指标的控制要求,以及建筑立面形式、绿化等因素的引导措施(图11,图12)。

图11 沈阳市中山路历史文化街区高度控制规划图

图12 沈阳市中山路历史文化街区建筑分类保护规划图

    2.健全体制机制,促进保障性住房落实到户

    沈阳市健全住房保障制度,通过构建以政府为主、提供基本保障的住房供应体系,对城镇低收入和中等偏下收入的住房困难家庭实行“租售并举、以租为主”的措施,提供保障性安居工程住房,满足居民的基本住房需求;将农民工和城镇外来人口纳入城镇住房保障体系,开通公租房网上申报系统,建立多渠道的供给体系,建立健全住房公积金制度、各级财政保障性住房稳定投入机制,重点完善民营企业住房公积金制度,全面提供公共租赁住房补贴,最大可能地让低收入家庭享受社会房源。

    3.“政府+市场”的多渠道投资融资模式创新

    沈阳市推行传统与创新相结合的货币安置手段,带动投资,促进消费,推动房地产业健康发展。传统的货币安置是目前棚户区改造中采取的主要补偿方式,政府采用现金支付方式补偿居民,使其享有最大主动权和自由度。沈阳市现行补偿标准远高于《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的补偿标准,其货币补偿价格在市场评估价的基础上上浮了20%~30%。

    创新型货币安置是棚户区改造中补偿安置的辅助手段,其主要通过市场化手段来解决安置房源的问题。政府通过对各地进行详细的前期摸底调查、安置方案论证及征求意见,了解居民的意愿,并搭建平台,组织棚户区改造主体与开发企业对接,筹集房源;由各区政府代表居民,与开发商洽谈团购事宜,最大限度地压低房价,让居民享受实惠,最后再由各区政府与开发企业进行结算。该方式可以有效带动房地产经济的增长,为政府腾挪资金争取缓冲时间。

    此外,为了加强监督检查,沈阳市棚户区改造领导小组出台制定了《关于购买棚户区改造安置房的指导意见》,切实做到公开、公平。


    四、结语

    沈阳市历经三个阶段的棚户区改造工作,力求实现彻底改造集中连片城市棚户区的目标。新时期,沈阳市从宏观视角出发,建立棚户区改造“一张图”,健全体制机制、创新投资融资模式,在改善城市面貌、提升城市功能、优化配置资源、拉动投资与就业增长、提升居民生活便利性等方面均取得了一定成果。

    在接下来的工作中,在新型城镇化“以人为核心”思想的指导下,在建设国家中心城市战略目标的引领下,沈阳市棚户区改造工作把民生问题放在首要位置,从优化城市结构、完善基础设施方面入手,通过产业升级激发内生动力,系统深入地推进棚户区改造全覆盖工作,并进一步要求保质保量地完成。

    “积跬步以至千里,汇小流以成江海”,沈阳市将在已有改造成果的基础上继续探索,完善技术路线、管理手段,以期更加科学、有效地推进棚户区改造工作,推进“四化一体”建设,加快社会经济发展,提高人民的满意度。

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