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辽宁棚户区改造模式解析

作者:泛华志达     2015-04-29 11:00     关键词:辽宁,棚户区改造,棚户区改造模式 人气

    辽宁省从2005年开始,用4年时间改造完成1万平方米及以上集中连片棚户区2910万平方米,新建成套住宅建筑面积4400多万平方米,改善了70.6万户、211万人的住房问题,几乎相当于联合国对贫民窟改造提出的千年发展目标年均总量的近2倍,改造规模大、改造时间短、解决人口多、完成比例全、投资效率与满意程度高,创造了世界奇迹。

    在此期间,胡锦涛、吴邦国、温家宝、李长春等党和国家领导人先后到棚户区和棚改新区视察,对辽宁棚改工作给予了高度评价。在棚改过程中,形成了“求实为民、创新高效、拼搏奉献”的“棚改精神”。

    辽宁棚户区改造总体完全成功。在涉及棚户区改造工程、土地、金融、开发、需求、经济、社会、环境、空间等10个方面的41项指标中,除极个别指标方面还有待继续观察外,绝大多数方面都已全面或超过目标,取得巨大的效益和影响。

    有专家指出,在如此短暂的时间内,如此大资金、大规模,涉及众多人口的辽宁棚改工程,不仅在辽宁史无前例,就是在中国城市化史上乃至人类现代化进程中,也堪称经典。

    一、改造背景

    从工人聚居区到贫困聚集地的演变,辽宁省形成中国棚户区最多、最集中的省份。辽宁省棚户区主要形成于计划经济时期,为支援国家建设,辽宁省工矿企业数量不断增加,产业工人家属区、工棚规模迅速扩大,棚户区于此时初步形成并不断扩大。20世纪90年代后,资源枯竭和体制转型等造成工矿企业的关、停、并、转,大量产业工人失去工作,加上市场的过滤机制,导致棚户区最终形成。截至2004年底,辽宁省各城市共有住宅建筑面积42615万平方米,其中1万平方米以上成片棚户区面积达2910万平方米,约占当时住房存量面积的7%,棚户区居住人口约占当时城市人口的10%。

    棚户区居民是城市里最贫困的群体,以老弱病残为主,低就业、低收入、低受教育程度,生活贫困。棚户区住房缺乏整体规划,私搭乱建现象严重,缺乏基本安全保障。棚户区内的基础设施严重落后于城市其他区域的水平,许多基础设施严重不足或基本不具备,行路难、吃水难、用电难、如厕难、取暖难、污水处理难、垃圾处理难、看病难等“八难”形象地说明了棚户区基础设施的落后。棚户区居民的社会生活与城市主流逐渐脱节,社区治安混乱。

    针对棚户区存在的诸多问题,2005年,辽宁省启动了棚户区改造工程。在此后的4年里,改造完成1万平方米及以上集中连片棚户区2910万平方米,新建成套住宅建筑面积4400多万平方米,改善了70.6万户、211万人的住房问题,改造规模大、改造时间短、解决人口多、完成比例全、投资效率与满意程度高,创造了棚户区改造奇迹!

    作为大规模棚改的先行者,斐然成效的背后,辽宁走过的是没有太多国内经验可循的攻坚克难之路,摸索前行中破解了“资金难”“拆迁难”等一系列问题,为圆棚户区百姓的“安居梦”进行了艰苦而有益的探索。

    二、改造难题

    作为安居工程的一部分,棚户区改造顺利推进的难点之一即资金筹集渠道不畅。与如今多地面临的情况一致,资金压力也是当年辽宁棚改需要解决的核心问题。

    三、破题思路

    在资金方面,棚户区居民基本没有自筹能力,老工业基地又处在转型振兴的关键阶段,各级财政无力承担。为此,辽宁省改革创新,走出了一条 “政府主导、市场运作”的棚改新路。

  针对整体财政实力较弱的实际,辽宁省采取了“九个一块”的办法,即政府补一块、政策减一块、企业筹一块、个人掏一块、市场挣一块、银行贷一块、社会捐一块、单位帮一块、工程省一块,多渠道筹集资金。

    四、棚改模式

    1、总体模式:“政府主导,市场运作”

    2005年,辽宁省政府将棚改列为“一号民生工程”,探索实施“政府主导,市场运作”的改造模式。

    2、土地开发模式:划拨、出让相结合,以商补住——实现土地平衡

    土地整合,形成储备。为提高土地利用效率,增加土地利用价值,辽宁省首先通过盘活闲置、挖掘存量、迁村并屯、整合资源等一系列的措施整合棚户区土地,形成土地储备。

    土地划拨,以商补住。辽宁省采取土地划拨和出让相结合的土地供应方式,并把土地出让所获的土地收益用以支持棚户区改造项目,另外,在新建回迁小区内安排部分商业开发用地,以完善棚改新区的商业和公共服务功能,同时筹集资金反哺棚改新区的建设,以商补住。

    在土地供应方面,根据安置房产权性质采取了不同的供地方式,一是城市棚户区改造项目纳入经济适用房计划,所需建设用地以行政划拨方式提供。二是对腾空的棚户区中可开发为商品住宅、商业项目的建设用地,以招拍挂的出让方式供地,所获收益用以支持棚户区改造项目。根据辽宁省公布数据显示,自2005年大规模棚改以来,全省共腾空土地面积约134平方公里,获得24.2亿元资金。

    市场运作。对于棚户区项目的开发,辽宁省坚持因地制宜的原则,对于有商业价值的土地,积极进行市场化开发运作,例如丹东、本溪、锦州、营口等城市都有社会资本进行棚户区改造。而对于没有商业价值的棚户区土地,例如地处城市边缘和矿区周围的土地,土地附加值较低,基本不具备市场化运作条件,则由政府直接进行改造。

    确权于民。辽宁省棚改坚持了确权于民的原则,使棚户区居民成为有产者,从而使接近97%的居民都拥有了完全产权住房,同时还因地制宜地采取住房安置补偿和货币补偿相结合的改造补偿方式。

    优惠政策,高效服务。辽宁省在土地供给、开发、安置等方面都有相应的优惠政策,以保障棚改的顺利进行。例如制定棚改土地的优惠税收政策、棚改用地指标优先安排、简化办事程序等。

    3、融资模式:结构多元化,市场主渠道——实现资金平衡

    在融资渠道方面,辽宁省出台了“九个一块”,即“政府补贴一块、政策减免一块、企业筹集一块、个人集资一块、市场运作一块、银行贷款一块、社会捐助一块、单位帮助一块、工程节省一块”。“九个一块”的资金进一步细分可分为政府渠道、市场渠道和社会渠道三大类,也就是“政府+市场+社会”的融资结构。

    政府渠道包括“政府补贴一块”、“政策减免一块”、“银行贷款”一块中的政策性贷款,以及“工程节省一块”中由于党政因素所节省的资金。包括来自财政和其他政府的资金、政策性金融贷款、土地出让减免、管理税费减免和因“党政因素所节省的工程资金。

    市场渠道来自“企业筹集一块”、“个人集资一块”、“市场运作一块”和“银行贷款一块”中的商业性银行贷款。此类资金主要包括参与棚户区改造的商业企业的自筹及自有资金、面积扩大部分房款、剩余房屋出售房款 、土地出让金、商业性金融机构贷款、专项债券、商业性民间借贷等。

    社会渠道则对应“社会捐助一块”、“工程节省一块”中来自非政府因素的节省资金和“单位帮助一块”中非党政机构捐助。

    根据辽宁省公布的相关资料显示,在“政府+市场+社会”的融资架构中,2005-2011年棚户区改造直接融资总额为732.46亿元,其中来自政府渠道资金占比大约是38.67%、市场渠道资金权重大约是56.33%、社会渠道资金权重大约是5%。

    4、助推经济发展,促进产业结构转型——实现产业平衡

    辽宁省将棚改与经济发展紧密结合,在利用经济发展促进棚户区改造的同时也充分发挥棚户区改造本身对经济发展的积极效应,促进棚户区改造和经济发展的良性循环。

    棚户区改造拉动城市经济增长。由于棚户区改造涉及面较广,投入的建设资金产生直接带动效应,对和建筑相关的产业及人员就业均产生了一定影响。同时,棚改后居民相关就业的增加及对经济的贡献,加大了棚改对宏观经济的影响。2001-2004年,辽宁省经济平均增速为10.87%,2005-2010年为13.37%,刨去其他因素,棚改在其中起了相当大的作用。根据测算,2005-2011年辽宁省棚改直接投资拉动的辽宁省经济名义增长率分别为2.85个百分点,1.29个百分点,1.00个百分点,0.72个百分点,0.41个百分点,0.38个百分点和0.78个百分点。

    棚户区改造促进城市产业转型。棚户区改造腾空的大量土地为城市产业转型提供了良好的空间载体,在加快了城市产业聚集的同时,更推动了很多城市市中心的“退二进三”的产业架构调整,从而促进第三产业发展。

    5、改善住房条件,实现确权于民——实现居民安居

    通过棚户区改造,棚户区居民住房条件得到极大改善。从没有基本煤气管道的平房迁入到有统一供暖及供气的回迁房,新区居民的居住条件及生活配套较之前有显著改进。

    棚改后居民的居住面积明显扩大。根据统计数据显示,辽宁省户均居住面积由棚改前的39平方米/户增加到棚改后的57平方米/户,平均增幅为46.2%。而人均住房面积由棚改前的10.6平方米增加到棚改后的16.6平方米,增幅达56.6%。

    棚改后居民住房结构更加合理。棚改前55.5%的居民居住户均面积在40平方米以下,而棚改后60.0%的居民居住面积为40-60平方米,大部分家庭住房面积超过50平方米,基本取消了户均40平方米以下的户型,棚户区居民多住进两居室(78.0%)。

    在居民住进新房的同时,政府给予了一定程度的购房优惠,使接近97%的新区居民都拥有了完全产权住房。首先棚户区居民可用旧房换回迁房,偿还拆迁原面积不收款,增加的面积按建筑成本或低于成本价收款,产权归个人所有。而针对购买回迁房有困难的居民,则以廉租房形式先将房屋交给居民,待居民补足欠款后再发放房产证。通过这种做法使居民成为有产者,其新住房成为其资产性保障,并可获得资产溢价,从而保障了居民的基本居住权利和财产权利,在一定程度上有助于缩小贫富差距。

    6、改善城市面貌,优化土地资源配置及城市空间结构——实现城市提升

    改善城市面貌,优化配置土地资源,提升土地价值。棚改一方面使辽宁省各城市的城市面貌发生根本改观,城市基础设施建设得到了完善,城市承载力得到大幅提升。另一方面,利用棚改契机,辽宁大规模进行了土地整合,盘活存量土地,改善建设用地结构,提高了土地配置和利用效率。通过棚改,全省共腾空土地134平方公里,为城市的可持续发展储备了宝贵的空间资源。棚改后土地价值也得到一定程度的提升。棚改前,多数棚户区土地处于偏远矿或城市边缘,加之环境较差、基础设施不完善,土地价值较低。通过棚改,棚户区周边环境得到改善,基础设施不断完善,极大的提高了土地价值,带动房地产等投资,增加了财政收入。

    优化城市空间结构。辽宁省各城市在棚改中根据城市总体规划,合理划分城市的空间职能。将规划工矿区、商务区等范围内的棚户区居民实施异地安置,迁移到居住区内;把规划居住区内的厂矿、商业企业等迁出,使城市的空间功能更加明晰。

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