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依法规划|北美农村社区规划法规体系

作者:泛华志达     2016-05-16 17:34     关键词:北美,农村社区规划,法规体系 人气

北美农村社区规划法规体系探析

                                      ——以美国和加拿大为例


    北美地区最主要的两个国家——美国和加拿大均属于发达国家之列,其人类发展指数以及社会经济发展水平均居世界前列。在这个地区广袤的农村地带,农村的发展和建设也具有发达国家农村的典型性。目前,北美农村地区正在积极探索关于农村集约化精明发展的规划模式;而在我国,农村土地资源浪费较为严重,农业土地日益萎缩,因此,积极探索农村社区发展的集约化可持续道路,也成为农村地区规划与研究的重要课题。基于此,本文对当前北美农村社区的规划法规体系进行了概略的梳理与探析,以期为我国农村地区规划与研究提供一些有益的启迪与借鉴。

    1  北美农村社区规划的内容、特点及法规层级


    在北美地区,社区规划是一个长期广泛使用却不易统一定义的概念。社区规划可以视作政府的一种预先干预行为,是地方政府提供公共服务的一个过程,以及促成这个供应过程发生的规划。从规划师的角度看,它是一种有意识和理性地控制社区成长和发展的行为。另一种更确切的说法是,社区规划是规划者努力限制和防止社区不良因素和方面的行为。而从法律角度上讲,社区规划是联邦和州对土地使用和空间的管制行为。


    1.1  北美农村社区规划的内容与特点

    在美国和加拿大,农村社区规划的主要内容一般包括:住宅用地标准、农业和商业用地标准、机构单位用地标准、基础设施和公共开放空间标准、资源使用和保护、供水保护、文物建筑和历史场所或考古遗迹保护、自然环境的保护等。它和城市地区的社区规划有很多共同点,例如对住宅用地和住房安全方面的规定、对基础设施的更新和建设等。两者的区别在于,农村地区的社区规划更加强调对自然资源和生态以及农业用地的保护,并且突出社区发展对农村经济以及农业发展的推动作用。

    农村社区规划主要通过法律条文形式的政策规范来指导地方的农村社区建设,这也直接决定了北美地区农村社区规划的特点,即具有很强的政策指导性和可操作性。规划政策一般通过对建设资金投入的引导和控制来规范农村地区的建设,农村社区公共基础设施的建设资金完全按照金融市场运行规则来执行。在基层,在政府部门内设立相应的机构负责对重要法规的实施,有相关的非营利组织成为联邦或省级政府的代理机构,和地方社区进行沟通,来协调农村建设资金的流向。另一方面,农村社区的规划建设大都是通过自下而上的程序立项,所以社区规划能够比较准确地反映农村社区对于项目的实际需要。


    1.2  北美农村社区规划的法规层级

    广泛意义上的城市规划法规体系由横向法规体系与纵向法规体系两种形式构成,横向法规体系包括城市规划主干法、从属法、专项法和技术条例以及与城市规划法平行的相关法等;纵向法规体系与国家政府的行政级别相吻合,包括国家级的城市规划法律法规和地方级的城市规划法律法规。北美农村社区规划的法规体系从属于城市规划法规体系的整体框架,并且首先表现为纵向法规体系的特征,也就是这里所指的法规层级。

    在美国,规划法规体系十分完善,可以明确地分为联邦、州、地方政府3个层级。由于美国各州政府对地方的影响比联邦政府相对要强大,各州在遵照联邦法律的原则下都有自己的宪法、法律和税收体系,因而地方的规划法规也基本上建立在州的立法框架之内,同时各个州也会组织成立相关的规划委员会或组织机构来编制区域层面的发展规划和政策。

    加拿大是联邦制国家,联邦宪法规定了政府权力在联邦政府与10个省及3个北方地区之间划分,省拥有从联邦政府中获得的相当大的自治权,地区则比较少。加拿大的行政体系与规划法规体系与美国相似,也可大致分成联邦、省和地方政府三个层面。宪法规定,房地产财产权和城市政府属于省权限范围之内的事务,因此加拿大城市规划的法律框架主要是由省的法律来确定的。虽然各省有各自的规划制度,但它们的主要特征是相似的。

    由于农村地区涉及到农业这一经济之根本的问题,因此各级政府还成立了独立的部门和组织机构,在规划部门的协同下制定农村社区发展的规划及政策。在美国,除了规划的三个层级作为骨架体系外,在联邦层面,美国农业部负责对全国农村社区发展做统筹部署,州和地方政府也成立相应的农村发展部门来落实USDA的各项政策。而在加拿大,各级政府对农村建设都十分重视,由于各个省和地区拥有高度的自治权,农村地区的发展建设基本是由地方政府负责,并通过筹建农村规划建设委员会等专门组织来指导地方的农村社区建设。

    2  北美农村社区规划法规体系


    为了完整厘清北美农村社区规划法规体系,本文首先按照纵向层级,对美国和加拿大的联邦、州/省以及地方的法规体系逐层分解。在每一层级内,再就法规的类型、内容与特点进行具体分析。通常,主干法具有纲领性和原则性的特征,由国家立法机构(如议会)制定;从属法对各个实施细节做出具体的规定,由规划法授权的政府规划主管部门制定;专项法针对规划中的某些特定专题立法;相关法是与城市规划行政有关的其他法律、法规。农村社区规划法规涉及到的往往属于从属法、专项法与相关法的类型。


    2.1  农村社区规划的联邦法规体系

    (1)农村社区规划的联邦法规内容

    在美国联邦层级,与农村社区规划相关的法律首先由农业法、土地法以及相关的环境保护法等组成(宪法并不涉及农村内容,但是规定了州/省的立法权限)。《农业法》由美国农业部提出,并经正式公告成为法案,农业法案牵涉到民生、产业、福利、环境、外交等跨领域专业的议题。美国农业部的基本职能定位是负责农村经济和社区发展,每年也会制定一些专项政策,对农村地区的社区发展、能源、水、住房、基础设施建设、商业、旅游、环境以及财政援助等方面都做出具体的计划规定,主要针对以下议题:农业家庭经济和繁荣;农村服务设施;农村发展战略;农村人口和迁移;农村劳动力和教育;土地使用、价值和管理;农村收入、贫困和福利;以及农业结构等。农业部为此还成立了一个农村发展机构,旨在促进美国农村经济发展和提高农村生活质量。

    《国家环境政策法》则建立起了保护、恢复和提升环境质量的国家政策、目标和程序。与农村社区规划相关的法律依次还由关于社区与住房的联邦法律构成,《住房和社区发展法案》中包含了对于农村社区住房与发展的专门法规内容。

    除了立法之外,联邦层面还制定一些与农村社区规划相关的政策文件,作为立法的辅助工具,例如“精明增长的城市规划立法指南”。这份指南于1991年由美国规划师协会开始研究制定并推出,后经联邦政府认可与采纳,要求农村开发建设要集约化使用土地、节约资源和保护农用地,控制城市与农村地区的盲目扩张,以抵制最近几十年来北美地区尤其在美国出现的逆城市化现象。

    在美国,一项法案的产生往往伴随着政府相应的投资与贷款计划。例如伴随着美国《住房法》的颁布,联邦政府为农村或城市社区的住房项目提供了大量资金;2008年农业法案,又被称作粮食、保护与能源法案,预算规模为3070亿美元,大大增加了对美国农业及农村社区的补贴。2010年9月通过的《农村节能计划法案》将给予生活在农村社区的美国人以贷款,使得他们的住房能源使用更加有效,同时每年将创造4万个建设、制造和零售岗位。又如奥巴马总统签署的2009年《美国复苏及再投资法案》,也给农村地区和农村社区带来了一系列的贷款计划,具体执行由农村发展机构(RD)规定细则。可以说,通过资金投入计划与配套法规建设确保了联邦法案的有效实施。

    在加拿大联邦层级,与农村社区规划相关的法律不多,对土地资源与农业的主要管理职责都由宪法赋予各省,各省政府拥有相当大的权力,联邦政府主要是通过制定计划和政策来进行指导,并组建许多专门的政府协调机构,协调中央与地方政府间的关系和部门间的关系。1980年国会公布的《加拿大土地利用指南》就是一份政策书,由联邦政府土地利用委员会负责协调联邦政府与省政府之间在土地管理上的合作关系。

    (2)农村社区规划的联邦法规特点

    在美国和加拿大,为巩固农业作为国家经济的根本,联邦政府在制定农村社区规划法规和政策过程中,会充分考虑农业发展以及国家战略安全等问题,因此关于农村社区规划的法规,一些是具有约束性的;此外还会制定带有财政补贴或援助性质的政策,以支援农村地区和农村社区的发展。

另一方面,由于农村地区的差异性以及州/省和地方政府所拥有的高度自治权,所以联邦法规一般都具有相当大的弹性,这在加拿大尤为明显,与农村社区规划相关的联邦立法为数甚少,且偏重政策。在美国,主要采用财政以及项目基金引导的手段控制农村社区的建设。当然在某些情况下也会出现硬性的量化控制,如美国关于环境保护的社区排放问题以及供水等方面的规定等。

    2.2  农村社区规划的州/省法规体系

    (1)美国农村社区规划的州级法规体系

    美国共有50个州,除夏威夷和阿拉斯加两州外,本土有48个州,各州的气候、温度都不尽相同。依据地理位置大致可分为新英格兰地区、中部大西洋沿岸地区、中西部地区、西部地区、南部地区和西南部地区6个区域;按照农业专业化程度,美国又形成了重要的农业种植带,例如东北部和新英格兰的牧草和乳牛带、中北部玉米带、大平原小麦带、西南部棉花带。

    结合农业带的区划,新英格兰地区和中部大西洋沿岸地区可合并为一个大区讨论,这里是美国重要的牧草和乳牛带,拥有美国工业最为集中的大城市群,消费市场集中。以佛蒙特州为例,该州共有法律33部,其中农业法是与农村社区规划直接相关的,其他与社区规划相关的法律也包含农村社区。在联邦法案的基础上,佛蒙特州制定有《佛蒙特州社区发展法案》、《佛蒙特州规划和开发法案》,其中佛蒙特州社区发展法案是对国家住房和社区发展法的修订,以满足州的目标和要求,确保在最需要的地区资助最有效的项目。《佛蒙特州历史保护法案》亦以国家历史保护法案的要求为基础,由佛蒙特州历史保护部门做出有关佛蒙特州的社区发展工程对历史和遗留财产的潜在影响规定。此外,一些规划也具有法定意义,例如佛蒙特州住房与城市发展统一规划制定了州的申请规定,并概述了向州提供的各类资金使用的优先性,包括美国住房与城市发展部执行的社区发展团体补助金和应急避难所补助金等。规划的目标是提供体面的住房、保证一个适宜的生活环境以及扩大公民的经济机会。《统一规划》每年修订并且每5年进行一次较大的修改。又如,在“保护与发展”为标题的法律下州的土地使用和发展规划以及在“城市和县政府”为标题的法律下城市和区域规划与发展都具有法规的性质。在上述法律和法规中,农村社区规划里住房的保护、扩大和改善,就业的创造和维持,公共设施的改善,经济发展活动的支持都会被涉及。

    另以新英格兰地区和中部大西洋沿岸地区的马里兰州为例,州政府颁布有州宪法以及农业法等相关法规,自1977年起州政府就通过制定“农业土地保护计划”政策来约束农村地区的社区建设,自1992年《规划法》颁布实施起又采用了精明绿色增长的政策。除了以上政策法规外,州政府还制定专项法规来应对一些比较迫切的问题,这些法规内容通常包括农村经济房建设、资源保护、空气质量、能源以及农田保护等方面。

    中西部地区爱荷华州和伊利诺伊两州是玉米生产大州,占到全美玉米产量的40%左右。爱荷华州在联邦法律的基础上,建立了一系列有利于农业生产和农村社区的法律,包括灾难恢复、水利管理等议题,例如遵照《联邦净水法》反对水质退化的要求,由州长颁布的有助于建立农村地区水系统的法案。再以玉米产量也较大的内布拉斯加州为例,州政府在指导农村社区发展的政策和法规上,除了依照州宪法、农业法和住宅法外,还通过编制“社区发展战略”来支持农村地区的建设,内容包括战略规划、生活品质提升、领导选举、社区建设、社区经济健康等多方面。此外,内布拉斯加州还制定了《农村卫生系统和专业激励法》、农村建设贷款政策等专项配套法规。

    西部地区以加利福尼亚州为例。加利福尼亚州是美国最大的农业州,也是美国农业最发达的州,州政府对农业以及农村地区的健康福利等建设尤为重视,颁布了健康和安全以及教育等相关法规。在社区建设方面,加州住房与社区发展部于2007年颁布了最新的住房和社区发展政策,其中对农村地区的土地使用、节能节地都做了相关的规定,并在政策和资金上对农村地区住房更新和保护等方面加大支持力度。此外,加州政府还颁布了各种基础设施更新建设法案以及水资源、土地资源保护等方面的相关法规,以确保全州农村地区建设的更新和可持续发展。

    南部地区以密西西比州和阿肯色州为例。密西西比州发展的是农业经济,主要依靠农业,因此重视与农业和农村议题相关的立法,在州的层面突出推行了农村健康政策和立法,以及在联邦住房法基础上的农村住房政策与计划。阿肯色州是美国最大的水稻产区,总产量占全国的43%,但其最大的产业仍是旅游业。因此,阿肯色州除了农业立法以外,对环境立法高度重视,在对联邦环境立法的推行上反应积极,例如率先在美国南部推行2009年美国国会通过的《美国清洁能源与安全立法》。

    西南部地区以德克萨斯州为例,德克萨斯州是美国农业第二发达的州。州立法院和参议院经常颁发临时委员会指令,并以此为基础推举可能的法规。立法院和参议院各自制定并联合颁发的临时指令分别涉及农村社区发展、经济发展和环境关注方面的议题,例如农村社区与农村产业之间的经济关系以及它们对州经济的综合影响,当前法律法规对社区的影响,住房与社区事务部的区域分配方案政策,农村医疗设施,水源保护,干旱紧急预案以及税收政策等。德克萨斯农村社区组织依法负责颁发补助金,以资助农村社区计划,促进社区发展,包括有利于农村社区的环境、经济或教育计划。具体工作包括制定补助金种类,制定与审定合法性资格以及给予奖励的全过程。

    总体上说,虽然美国各州的农村在社区法规具体内容上会有所侧重,但整体框架都比较统一和完善。在州级层面,州政府和规划部门首先需要依照州宪法等相关州法规,来制定农村发展总体规划、区域规划以及住房供给法案进行总体控制。此外通过颁布“州级战略性未来规划”、“精明增长立法”等,对农村地区的经济、社会、农业土地保护等做进一步规定。有些州政府也效仿联邦政府,成立相关的农村社区发展组织来协助制定发展政策。这些组织旨在改善提高农村建设和生活水平,并通过一系列建设资金援助条例来为农村地区建设提供必要的建设基金和贷款援助。

    (2)加拿大农村社区规划的省级法规体系

    在加拿大,对农村社区规划建设影响更为直接和重要的是省和地方的政府法规条例。按照地形地貌、气候、文化以及经济差异性,加拿大10省大致可分为五大地理区,分别是东部大西洋区、中部区、草原区、西海岸地区和北部区。不同地区的省在规划法规条例上也有所不同,下面通过一些省的例子对五个地理区的法规分别介绍。

    东部大西洋区,以新布伦瑞克省为例。新布伦瑞克省政府颁布有《社区规划法》。这是一部专项法案,涉及省内区域规划、市政规划、农村村庄规划的制定要求以及基础规划说明。法案对农村社区规划的内容做了规定,要求必须包括住宅用地标准、商业用地标准、机构单位用地、娱乐设施和公共开放空间标准、资源使用、供水保护、文物建筑和历史场所或考古遗迹保护、自然环境的保护以及委员会认为有价值事物的保护等。

    中部区人口最为密集,以魁北克省和安大略省为例,两省的土地法规体系完备。魁北克省颁布有《农地保护和农业活动法》和《土地利用规划和发展法》等。安大略省市政事务与住房部则在1990年《规划法》的基础上于2008年进行了更新,该法申述了安大略省土地使用的基本原则,规定如何进行土地使用控制、由谁来进行控制以及安大略省的规划编制办法和内容,同时它也明确了政府以及其他机构各自担负的职能和作用,并强调了可持续发展的重要性,以及各部门之间的互相协调合作。此外,安大略省还出台了一些规划协调措施,要求在规划中协调自然遗产、水体、采矿、农业、文物遗产和历史遗迹保护多方面的关系,完善基础设施、公共服务设施和垃圾处理系统,关注湖岸线以及过渡地带的生态问题、自然与人为破坏问题和污染、住房以及就业的问题。对农村社区规划的一些具体规定,存在于《规划法》第3部分的“省政策说明”中,由市政事务与住房部发布,于2005年新修订生效,阐述了高效土地利用的政策,例如:基础设施建设必须控制在合理恰当的规模,杜绝不公正和不经济的基础设施建设;新的土地使用,包括休闲空间建设、扩建家禽饲养设施建设,要遵从“最小距离原则”等;提倡并加强对持续提高乡村景观建设水平和农村生活水平有利的发展建设等。

    草原区,以萨斯喀彻温省为例。萨斯喀彻温与隔邻的艾伯塔省和马尼托巴省合称草原三省。萨斯喀彻温向来以农业与畜牧生产著称,是加拿大重要的粮仓地带。萨斯喀彻温省在农村土地使用方面建立了相当完善的法规体系,包括《农村社区土地法》、《省土地法》、《省土地条例》。2007年颁布的《规划与发展法》,则对农村社区的发展建设做了相关的规定。

    西海岸区,以不列颠哥伦比亚省为例。该省在加拿大最早颁布了《农业用地委员会法》、《农业用地法》(1973年),并颁布有《土地所有权法》、《农业实施保护法》等相关法,强调农业用地的保护并鼓励农业发展。农业用地委员会还颁布了一部《社区规划指引》,规定了社区规划的基本框架和内容,用以指导省域范围内的农村社区规划。其中的社区规划涵盖了官方社区规划、农业地区规划、交通规划、公园和开放空间规划以及农业土地委员会提及的其他规划等,内容非常广泛。此外不列颠哥伦比亚省的《地方政府法》和《社区宪章》对农村的公用事业、建造法规、规划和土地使用管理等问题也都有规定。

    北部区,以育空省为例,由于北部地区的农业人口非常少,数量不足1万,所以大部分法案都对农村社区的具体方面加以规范,如《农业发展法》、《土地法》等,《土地法》对乡村住宅类土地的出售、转让和交易方面(包括一些交易细则、权限、时限等等)作了详细规定。

    (3)农村社区规划的州/省法规特点

    从美国州级与加拿大省级层面的规划法规体系可以发现,对农村社区规划建设影响更为直接和重要的是州/省和地方的政府法规条例;但是并没有直接针对农村社区规划的专项法律,而更主要的是针对土地、农业用地、农业以及农村规划与发展的相关法律,这些法律反映在农村社区规划上的基本目标可以概括为:在保护环境、提高环境质量的前提下,最有效地利用和节省资源,改善农村社区生活质量。这使得它们具有明确的政策指引性,同时在相关的法律法规及为数不多的社区规划专项法规中,对于农村社区规划的框架与内容又都具有明确的规定性。


    2.3  农村社区规划的地方法规体系

    (1)农村社区规划地方法规体系的内容

    北美农村地方社区规划基本上是对本州或省的相关法规和政策的细化。在县或市层面,首先以上一层面的总体规划、区域规划、分区规划等为基础,进一步编制县或市的规划、农业土地规划以及土地细分规划等,并作为规范条例来控制农村社区发展。例如在美国加利福尼亚州的圣华金县,政府编制的圣华金县统一规划以及农业土地保护等,对农村地区住房、土地使用、设施更新和风貌建设等做了详细的规定。圣华金县在社区发展政策中还对农村社区集约化发展有专门的规定,如不鼓励农村社区进一步扩张,并要求农村社区规模保持最小增长。它将农村社区按户数和人口数量划分成非常低密度、低密度、中等密度、中高密度和高密度的社区,按照由低到高的社区密度级别,政府给予的建设资金也逐级提高,尤其是高密度社区可获得一笔丰厚的建设资金和奖励。

    又如在加拿大西海岸区不列颠哥伦比亚省的萨蒙阿姆,该地方农业区规划主要针对农业生产活动,以保证农业生产的稳定性,但同时制定了有关农田保护的住宅规划标准,旨在避免或减少地区非农用地对农业生产的影响。针对保护农业用地的原则,规划对农村新房建设选址和管理做出了一些具体规定,如规定农村住宅区的最大面积,整合零碎的农业用地,反对农业土地划分为工业园建设用地,以及地块细分等工作。再如在加拿大北部区育空省的农村地区,关于居住地的选址,一些地方部门会先通过相关机构进行论证和规划,然后把结果以法律条文的形式颁布。

    (2)农村社区规划地方法规体系的特点

    农村社区规划的地方性法规是发展的具体政策,通常都具有很强的针对性和可操作性,引导性与强制性的内容兼有。在美国还有一个突出的特征是,农村社区的发展基本上通过对政府援建资金的控制来加以引导。地方上成立一些非盈利性组织和指导委员会,这些组织负责对具体的农村地区以及具体项目提供技术咨询和资金援助,同时也会制定相关援助标准和建设规范。由于所提交的项目是自下而上地直接来自农村社区,所以能够比较准确地反映农村社区的实际需求。

    2.4  北美农村社区规划法规体系的比较

    上述关于北美农村社区规划法规体系内容及特点的介绍,可以归结如下:在美国的联邦、州和地方层面,农村社区规划法规体系基本都由法律、政策条令和技术标准三部分构成(表1),在地方层面还包括了更为具体明确的法规图则,主要来自法定的规划。

    在加拿大的农村社区规划法规体系中(表2),联邦层面不包含技术标准。省层面既有综合性的法律(例如市政法,适用全省),也有许多专项法律,大都不包含技术标准。一些法律在不同的省有不同的名称,但是大体覆盖了相似的范围与内容。地方层面,除了政策条令与技术标准外,地方政府制定批准的规划也是法规体系的组成部分。

    但是,无论是美国还是加拿大,具有特色和效率的北美农村社区规划法规体系具有若干相似之处:(1)与农村社区规划相关的立法系统周密。联邦与各州/省的相关立法,加上大量的地方法规,配套完善,从农村社区的整体发展方向框架到农村社区规划开发建设的各个方面都做出了相当详尽严密的规定。(2)农村社区规划法规体系覆盖的内容全面完整,既包括了农村社区的物质性发展,也包括了历史遗产和自然生态环境的保护等方面。其中,物质性发展涉及土地使用和所有的建设活动,特别是农村生产、生活和环境等基础设施的工程建设和运营,包括道路、电(如街灯)、绿化、供水、污水处理、排水、燃气、环卫、环保和水利等项目。(3)农村社区规划法规体系的实施有切实保障。执法机构职责明确.每项法律法规都有相应的政府机构和代表实施,从农村地方政府的管理到公共财政与技术援助,同时确保了各层级的法规和农村社区规划的贯彻。


    3  小结


    通过以上对美国和加拿大农村社区规划法规体系的梳理和归纳,我们可以看出在北美地区,农村社区规划既有自上而下的逐级统筹综合部署,也有通过一些特殊部门或地方基层组织形成的一套自下而上的操作机制。农村社区规划法规体系中既有综合全面的法规条例,也有针对具体问题的专项规章制度。因而在整体实施过程中,既能从大局出发,又能从小处着手,统筹和专攻相得益彰。与此同时,各级政府也从可持续发展的角度,强调农业土地的保护和农村的集约化发展,控制农村社区的盲目扩张,以节约土地资源和设施更新的建设成本。虽然中国与美国和加拿大在土地权属性质、经营规模、生产力发展水平、社会服务体系等方面存在着较大的差别,但是北美地区的经验对探索我国农村社区集约发展仍然具有积极的参考意义,特别是在加强立法技术、完善我国农村社区规划的法规体系以及明确执行主体、提高执行效率方面非常值得对照和借鉴。

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