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中外农村社区建设经验比较研究

作者:陶爱祥     2015-05-07 17:41     关键词:中外,农村社区建设,比较 人气

    1 引言

    在对问题进行深入研究之前,有必要进一步搞清 “农村社区”的概念内涵。只有这样才能使得问题研究不会搞错对象,才能做到有的放矢。

    “社区”一词最早来自德国社会学家弗滕尼斯,他在1887年出版了《社区与社会》,对社区的概念进行了阐述。美国学者查尔斯•罗密斯用英文Com-munity表示“社区”,主要含义是公社、团体、共同体。20世纪30年代,以费孝通为代表的一批中国学者,延续了英文Community的表示方法,将之译为中文的 “社区”。此后,“社区”一词在中国社会学界被一直沿用下来,它用来表示以地缘关系为基础,人们之间结成的互助合作的共同体,这与以血缘关系为基础所形成的互助合作共同体有显著的区别。以上述社区概念为基础,农村社区可以表述为,农村一定的地域范围内的人们以共同的利益和需要为基础,通过密切交往而形成的具有较强认同感的社会生活共同体。这是相对于城市社区概念而形成的一种概念。

    从中国农村社区建设要求来看,党的十七大报告及“十二五”规划都强调把城乡社区建设成为“管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”,其根本目标也是建设新型的社会生活共同体。根据这一目标,中国的农村社区建设应该立足于农民群众的日常生活需要,既要建设完善的农村社区公共设施和建立健全完善的农村社区组织体系,也要重视农村社区的公共文化建设,以满足农村社区居民的精神需求,增强社区的凝聚力、认同感和归属感。前者侧重于农村社区建设的物质层面,后者侧重于农村社区建设的精神层面。本文通过对发达国家农村社区建设经验的总结,提出了完善中国农村社区建设的具体建议。

    2 发达国家在农村社区建设方面的实践经验

    发达国家农业总产值占GDP的比重很低,农业人口占总人口的比例很低。但是发达国家的政府并没有因此降低对农村社区建设的支持力度。相反,许多发达国家政府采取各种措施,努力提高本国农村居民的生产生活水平,使得农村居民收入水平赶上甚至超过全国平均水平。发达国家农村社区建设的特点主要有以下几个方面。

    2.1 规划和法律法规先行

    发达国家的政府在农村社区建设方面,非常重视规划和法律的作用。通过建立科学的规划和法律体系来保障农村社区建设的科学有序。第二次世界大战结束后,德国农村问题突出,城乡差别较大。为了解决城乡差距日益扩大的问题,德国政府选择在面积最大的巴伐利亚州进行“城乡等值化”试验。试验在详细科学的规划指导下进行。这些规划包括村庄发展的科学的总体规划和详细设计,也包括村庄发展的功能分区等。美国政府有一整套完善的农村社区规划法律法规。从联邦政府到州政府,再到基层政府,都有一整套科学的农村社区规划法规,包括生产、生活、娱乐等方面。各地严格按照法律法规行事,使得美国的农村社区建设真正做到有法可依,依法行事。加拿大的农业发展水平居于世界前列,尽管如此,城乡发展不均衡问题依然存在。1998年以来,加拿大政府制订了“加拿大农村协作伙伴计划”,使得加拿大农村社区建设走上了科学化、规范化的建设之路。

    2.2 政府主导

    发达国家农村社区建设过程中非常重视政府的主导作用。通过设立专门的机构负责农村社区建设。美国农业部是指导农村社区建设的主要部门,其基本职能定位是负责农村经济和社区发展。农业部通过推动立法、制定各项农村社区建设的政策和监督政策的执行来行使主导权。农业部制定的相关政策内容非常广泛,涉及农村地区的社区发展、能源、水、住房、基础设施建设、商业、旅游、环境以及财政援助等各个方面。英国政府有农村事务部专业从事农村社区相关工作。该事务部通过战略制定、政策引导等实行对农村社区工作的主导。

    2004年,英国环境、食品与农村事务部出台了《英国农村战略》,全面阐述农村社区建设的战略构想和措施。2005年,欧盟制定了“2007—2013年农村发展政策”,用于指导欧盟各国的农村社区建设。

    加拿大政府以农业部为骨干,吸收联邦政府相关部门,组成跨部门的工作小组,统筹农村发展工作。这一过程中,政府发挥了主导作用,主要表现在:一是建立相应机制,保证信息畅通和决策顺利。这些机制包括:通过“农村对话”机制,保证联邦政府能够及时了解农村的民意;通过“农村透镜”机制,增强各部门为农村服务的意识。二是直接参与和扶持机制,对于有发展前途的农业相关项目,直接给予资金援助,对于有意愿到农村创业的团体和个人大力鼓励和支持。三是建立科学的信息服务体系,这一体系直接面向农村居民,为村民提高全面、科学、及时的信息服务。     

    2.3 因地制宜和循序渐进相结合

    发达国家非常重视根据本国农村社区发展特点,采用因地制宜与循序渐进相结合的方法提升农村社区建设水平。如韩国政府根据本国20世纪70年代工农业发展失衡、城乡差距拉大的现状作出进行新村运动的决策。依据韩国农村的特点和新村运动的目标,将这场运动分为3个阶段。第一阶段(1971—1973年)。这个阶段是打基础阶段,主要目标是改善农村生活条件,提升农民生活水平,缩小与城市 生活水平差距。第二阶段 (1974—1976年)。这一阶段是自立发展阶段,主要目标是维护社区整洁、美化市容等。第三阶段(1977—1981年)。主要目标是从物质建设为主转向到物质建设与精神建设并重。这一阶段主要是社会文化福利建设。配合3个阶段的建设,韩国文部省专门制订农村社区教育规划。在这一方针推动下,韩国农村社区建设取得显著成效。现在韩国城乡差距明显缩小。

    3 中国农村社区建设特点

    与国外农村社区建设相比,中国农村社区建设有如下几个特点。

    3.1 农村社区发挥的功能和所处地位不同

    在国外许多国家,社区通常处于自我约束、自主发展的地位,行使自我组织、自我管理、自我监督和自我运营的职能。这些国家中,社区成员的自主管理权限、自主管理意愿和自主管理能力都很强,完全满足社区管理的需要。

    与此不同的是,中国的农村社区普遍具有较为浓厚的行政色彩。在中国广大的农村地区,社区是以行政村为单位组建。行政村是中国最基层的群众自治组织,但是很多地方,村民自主管理的意愿和能力没有达到应有的高度,从而村民自治的功能没有得到完全体现。各级政府和其他组织行政干预的情况或多或少存在着。

    3.2 中国农村社区的建设尚处于初级阶段

    中国政府2006年才开始提出建设农村社区的概念。真正意义上全方位的农村社区建设才刚刚开始,还处于摸索阶段,缺乏成熟的经验可以借鉴。发达国家已经有数十年甚至上百年农村社区建设的实践和经验。许多发达国家经过几十年的建设,社区基础设施已经非常完善,社区公共服务体系比较健全,具有较强的自我管理能力。发达国家的农村社区建设已经度过了社区基础设施建设和组织建设阶段,正在向精细化的服务和多样化的精神文化生活方向延伸和转化,这一过程中更加注重社区的精神文化和生活品质的提升。

    相比而言,中国农村社区起步较晚,现在仍然处于打基础阶段。中国农村公共基础设施还不完善。许多农村社区交通、通信、医疗、娱乐等基础设施还没有达到为社区居民提供基本公共服务的水平。因此,中国目前农村社区建设还有很长的路要走。

    3.3 农村社区建设的法律、机制缺乏

    发达国家,政府对于农村社区建设有非常完善的法规体系予以保障以美国为例,从联邦、州、地方政府3个层级对农村社区建设设置了完备的法律保障体系。在联邦政府层级,有《农业法》、《土地法》以及相关的《环境保护法》。如《农业法》主要针对以下议题:农业家庭经济和繁荣,农村服务设施,农村发展战略,农村人口和迁移,农村劳动力和教育,土地使用、价值和管理,农村收入和福利等。

    除了立法之外,联邦层面还制定一些与农村社区规划相关的政策文件,作为立法的辅助工具,如“精明增长的城市规划立法指南”。除了联邦政府有针对农村社区建设的专门法规外,各州政府也结合联邦政府农业带的区划,制定了本州的相关农业社区建设法规。如佛蒙特州,该州有33部法律,其中农业法是与农村社区规划直接相关的,其他与社区规划相关的法律也有多部。

    与发达国家相比,中国关于农村社区规划的法规体系尚不完善。目前,有关农村社区规范的正式法律法规很少,这就使得中国农村社区规划建设缺少法律和制度的支持,从而影响农村社区建设效果。

    4 启示

    从目前中国农村社区与国外农村社区建设的对比可以看出,要使得中国农村社区建设取得实质性进展,应该借鉴发达国家农村社区建设的经验,同时要立足本国国情,形成有中国特色的农村社区建设思路和做法。以下是从中外农村社区建设中得到的几点启示。

    4.1 完善农村社区建设规划法律法规体系

    要使得农村社区建设能够有计划、科学地进行,需要制定适合中国国情特点的农村社区建设法律法规体系。中国国情是人多地少,农村人口占全国总人口的比重很高。农村居民收入与城镇居民收入差距较大,近几年的统计数据表明,城乡居民收入比达到3:1以上。农村居民受教育水平较低。根据这些基本国情,中国制定的农村社区建设法律法规体系必须要有非常强的针对性和可行性、科学性,需要与中国社会主义新农村建设、全面建设小康社会的总体战略相一致,并且有所侧重。当前重要的是农村社区建设规划、农村社区建设投入和管理方面的法律法规,以及农村社区文化建设、农村社区医疗、教育等方面的专项法律法规的建设方面。具体应该既要有国家层面上的顶层设计,又要有基于各地方特点的地方性农村社区建设法规体系。立法部门需要加强调研,尽快出台相应法律法规体系,为中国农村社区建设提供重要的法律依据和保障。

    4.2 提高农村社区自我管理、自我服务能力

    中国现有的农村社区绝大多数与行政村重合。因此,农村社区的管理很大程度上依靠村级行政组织来进行。当前中国实行的是村民自治管理。当前村级组织更加看重的物质层面的建设方面,如何发展地方经济,提高村民收入水平,对于精神层面的建设关注度不高。同时,由于中国农村居民整体受教育程度不高,使得村级组织的管理水平达不到农村社区自我管理的要求。因此,一是加强对村级组织管理能力的提升。上级党委政府应该有针对性地通过举办各种培训,派干部驻村帮扶等措施,带动村级组织成员能力的提升。二是应该完善村级组织管理的内容。在抓好经济发展的同时,进一步强化对于精神层面、社会保障方面的管理和探索。村级组织应该在全体村民集思广益的基础上,在上级部门的指导下,制定农村社区发展的指标体系。这种指标体系做到物质与精神结合,涵盖农村社区建设(如道德、文化、社会保障、健康、邻里关系等)的各个方面。

    4.3 加强农村社区人才体系培养

    农村社区管理人才的素质很大程度上影响到农村社区建设的成效。目前需要采取各种措施,加大农村社区人才培养的力度。一是可以在高校设置相关专业,专门培养农村社区建设人才。通过高校的全面培养,为农村社区建设锻造一支生力军。二是加大农村社区人才实践培养和使用。当前中国有大学生村官制度,有农村基层组织管理人员选拔方面的制度。在现有基础上,可以增设一些农村社区管理人员岗位,专门负责农村社区建设的工作。这些岗位可以以多种形式存在。既可以是固定岗位的,也可以是临时性根据需要而设定的。这些岗位的工作人员负有对于农村留守儿童、农村孤寡老人的照料,农村居民医疗、教育、邻里关系、文化娱乐等方面负有管理协调的职责,由政府的财政进行补贴。这样可以做到农村社区管理的常态化、全面化。这些人员与村级管理干部的管理职能相互补充,共同为建设和谐、稳定、可持续发展的农村社区作贡献。

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