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新型农村社区建设:“好得很”还是“糟得很”?

作者:泛华志达     2015-09-08 14:07     关键词:新型农村社区建设,专题调研 人气

    自2006年始,新型农村社区建设从无到有、从试点到扩面,在各地如火如荼地推进。尤其不少农业大省、大县,纷纷以城镇化理念改造农村,以公共服务社会化覆盖农村,把若干个村(自然村)通过规划整合而建成新的农村集中居住点,引导农民搬迁上楼居住。各地试点探索出了村落自组织、村社合一、企业带动、移民搬迁、联村建社等多元模式,积累了一些成功经验,同时衍生不少亟待解决的矛盾和问题。一些地方的农村社区化在“好得很”与“糟得很”的争议中曲折行进。


    近期,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》,提出了一系列新要求。文件明确,实践证明,农村社区建设是社会主义新农村建设的重要内容,是推进新型城镇化的配套工程。要打造一批管理有序、服务完善、文明祥和的农村社区建设示范点,为全面推进农村社区建设、统筹城乡发展探索路径、积累经验。


    半月谈编辑部特别策划实施“问需于农:新型农村社区再调查”,对新型农村社区建设十年间的得失喜忧进行大规模专题调研。调研小分队记者在赤日炎炎的盛夏,分赴河南、山东、河北、安徽、江西、湖北、四川、重庆、江苏、浙江等地,深入基层,调查真相,全面研究,求解对策。


    在当前新挑战、新要求下,新型农村社区建设何去何从?如何走出一条生态、生产、生活契合,就业、服务、管理并举,自然、文化、历史和谐的健康发展之路?多地仍在探路,未来任重道远,还须问政于农、问需于农。


    校准新航向:直面争议再出发

    ——问需于农:新型农村社区再调查(上篇)


    农村集中建设、农民集中居住,有利于公共服务、公共资源的共建和共享,有利于土地节约利用和整体开发,有利于统筹城乡规划、改善人居环境。自2006年试点以来,不少地方的新型农村社区建设成效初显;同时也处于舆论风口,颇有争议。农村社区建设亟待再审视、再出发。


    农业大省大兴农村社区建设热潮,纷纷定出任务状和时间表


    2011年10月,陕西省汇编完成30个重点示范镇镇域居民区规划,5套新型农村社区建设标准化模块方案,供省内各地参考借鉴。


    2013年以来,陕西省在继续抓好21个省级新型农村社区试点建设的基础上,启动了1000个新型农村社区建设。力争经过3至5年建设,1000个左右新型农村社区将达到《陕西省新型农村社区建设标准(试行)》,使全省20%的农村达到社区化标准,居住人口占到农村人口的25%以上,实现农村基础设施城镇化、生活服务社区化、生活方式市民化。


    在陕西省的整体规划中,关中地区利用渭河治理机遇,率先推进沿渭新型农村社区建设工作,发挥对全省的示范引领作用。


    山东省的新型农村社区建设起步更早、动作更大。山东省委、省政府明确提出:“走以城市群为主体、以区域中心城市为核心、以县域中心城市为支撑、以小城镇和农村新型社区为基础的有山东特色的城镇化道路。”近年来,该省统筹谋划布局农村新型社区建设与小城镇建设,将二者放在同等重要位置,并制定了《农村新型社区纳入城镇化管理标准》,不断加大投资、建设和管理力度。


    由于资源和环境的承载力有限,大量农村转移人口都进入现有城镇必然带来诸多问题。农村新型社区初步具备城镇的功能,规划、建筑、公共设施、教育条件等都向城镇标准看齐,有助于缓解城镇化过程中大中城市的资源和环境压力。


    随着农村社区各种服务功能的健全,吸引农民进社区集中居住,可以节省大量土地,也有利于吸引农村外出高素质劳动力回流,对发展现代农业大有裨益。


    湖北省在农村社区建设中探索形成了双沟模式、尹集模式、魏庄模式等,去年1月又在全国率先出台了《湖北省镇域总体规划编制导则》和《湖北省村庄规划编制导则》,导则提出,引导散居农户和村落向集中镇或中心村集中,改善农村人居环境。


    在中原农业大省河南,党委、政府自上而下层层推动农村社区建设。2011年河南省第九次党代会作出决定:走新型城镇化道路,必须增加新型农村社区这一战略基点,将传统的四级城镇化体系变革为五级体系,形成大中小城市、小城镇和新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化新格局。


    时任河南省一些领导在不同场合强调,此举不减少农业用地,不削弱粮食生产,将从根本上破解城乡二元结构,是继家庭联产承包制之后农村发展的“第二次革命”。此举也被省内媒体解读为“既不离土也不离乡”的就地城镇化或家门口的城镇化。


    近年来,河南各地纷纷列出任务状和时间表:平顶山规划到2020年全市2620个村将合并成539个社区;开封提出全市2381个村规划为800个社区……


    “过上和城里人一样的生活,是农民的梦想”


    河南夏邑县曹集乡冉庄村的新型社区很受农民欢迎。冉庄村在夏邑县城东南角,出县城五六里就可以看到,一排排的二层小楼整齐漂亮,大街小巷全部是水泥路面,房前屋后的垃圾集中处理。


    冉庄村有800多农户,现在已有200多户住进了新型农村社区,其余的农户正在积极申请,要求拆除老房,住进社区。


    冉庄村原来是个养殖专业村,村民整体收入较高。这几年县城产业集聚区扩建,土地征用加上土地流转,村里很多农户都不再种地,有的自己做生意,有的在产业集聚区打工。全村村民购买的小轿车有100多辆。


    “既然不种地了,收入也有保障,农民谁不愿住新型社区?”“过上和城里人一样的生活,是农民的梦想。”


    和冉庄村村民一样,河南漯河市源汇区干河陈村村民也对新型农村社区表示出欢迎态度。“以前的老村脏乱差不说,邻里之间还经常闹矛盾。现在大家不走泥巴路了,看个病啊,买个菜啊,不用出社区,生活真是方便。”


    在江西省修水县新建的移民搬迁安置小区内,84栋楼房鳞次栉比,红墙蓝瓦。去年年底前,当地2000多名深山移民搬进了这里。从大山里搬迁出来的溪口镇围丘村村民徐桂秋,参加完县里组织的缝纫技术培训班,就在当地一家服装企业顺利就业,月收入2500元。她说:“以前在乡下种田,一年忙死忙活也就几千元。现在一个月能赚这么多钱,真像做梦一样!”


    在重庆云阳县红狮镇向阳村,从2012年以来,有100多户农民自愿搬迁集中居住。在这个新社区的一个菊花加工厂看到,20多个工人正在生产线上忙碌着,39岁的农民陈永珍手脚麻利地包装菊花饮品。从2013年返乡后,她就一直在这家工厂上班,作为熟练工,月收入有2300多元。


    陈永珍说,搬到新社区后,以前的土地退耕还林,自己就近到村里的企业上班,丈夫也在合作社的果园当长工。


    盲目撤村并居后遗症,“被上楼”难以承受之重


    如火如荼推进的新型农村社区建设同时潜伏着种种隐患和病症,在不同省份、不同市县、不同乡村,农民对其态度很不一致,干部与农民的反应又大相径庭,省市领导干部与基层干部亦存在认识分歧。究竟“好得很”还是“糟得很”,可谓众说纷纭。


    在一些地方,由于地方财力有限,开发商资金周转不灵,加上农民上楼动力不足,农村社区建设项目刚启动便遭遇“掉链子”,成了“烂尾”工程;有的建成后却长久无人居住,成了“鬼楼”。


    在河南遂平县褚堂乡马庄村,放眼所见,是宽阔的水泥路、成排的路灯、整齐的联排别墅和高层住宅。但奇怪的是,偌大的社区没有一户人家。


    新社区一共占地60多亩,设计有6个户型550多套房子。因为村民拒绝上楼,自2012年建成后至今已经空置了3年之久。


    日晒雨淋之下,这里正呈现一副破败之相:有的院子里堆满了秸秆无处下脚,随处可见墙皮剥落景象。紧靠路口是唯一装修过的“样板房”,门锁锈迹斑斑,吊顶灯上缠绕着蜘蛛网。


    在遂平县阳丰镇、确山县任店镇等地的社区建设现场,荒草丛生,塔吊高悬,随处可见尚未封顶的“烂尾楼”。根据现场告示牌的信息判断,有的项目超出计划竣工期两三年之久。由于停工时间过长,很多指挥部办公室大门紧闭,难觅人影。


    夏邑县是豫东一个典型的农业大县,从2012年开始,为了让农村就近实现城镇化,乡里不再给农民新批宅基地,谁家要盖新房,必须到乡政府所在地的双联中心社区买房。


    在山东夏津县齐庄村,村民齐玉田原先居住的平房有180多平方米,还有个院子,拆迁后只换了一套75平方米的楼房、20多平方米的车库,而且又搭上了6000元钱。“不住楼也不行,没办法,干部老是逼着我们,胳膊根本拧不过大腿。”


    一些实施撤村并居的农村居民存在生产与生活方式的明显不适应。不少村民仍从事农业生产,却要走出社区很远种田,没地方饲养牲畜、存放农机具和晾晒粮食,地下室储粮抬上抬下很麻烦。


    一些农民上楼入住新型社区后,收入不见增长而生活成本增加,对此颇多怨言。他们透露,不少社区要以农房和宅基地补偿后差价购买,通常要花数万元到20万元。


    河南夏邑县香太楼村民崔秀兰给记者算了一笔账:在村里自己翻盖一栋楼房10余万元就够了,在双联中心社区买一套房子,再优惠也得20多万元,靠种几亩地和打零工的收入,实在承受不起。


    山东夏津县齐庄村村民齐秀亮说,齐庄村有310多口人,虽然不少人已经搬进楼房居住,但并不情愿,包括他在内。今年60多岁的齐秀亮,原来有260多平方米的平房,还有一个院子,但按照村里拆迁补偿的规定,拆除后只能给150平方米的楼房,还是在5楼,并且每平方米还要再交三四百元。他感觉不公平、不合算。


    地处皖北的濉溪县孙町镇陈楼村,距离淮北矿业集团童亭矿区直线距离不过5公里,早在2011年该村便作为煤矿塌陷区纳入整体搬迁安置计划。按照规划,新村以农村社区的新模式建设在离旧村不远的地方,目前已基本完工,等待村民摇号选地基。但该村付家庄90户430余位村民因安置补偿标准过低,拒绝搬迁。


    “谁都知道社区的环境好,交通也方便,但是,住在社区花销也大,水啊,电啊,菜啊,哪样不得花钱?自己在村里,房前屋后撒把菜籽,一年的青菜就不用花钱了。”陈楼村一位村民说。


    在河南遂平县嵖岈山镇魏楼社区,为了节约生活成本,不少已经搬迁的村民甚至“住着楼房烧地锅”。徐尧村村民东洪涛算了一笔账:全家5口人,如果用煤气做饭,一月一罐就得120元。配合烧地锅后,一罐煤气可用3个月,这样每月好歹能省下80元。


    除了争议较大的安置补偿、上楼生活成本外,一些农村社区的相关配套,距离真正的社区还有不小的差距。


    安徽北部某市提出从2014年起到2016年底,80%的乡村两级完成社区综合服务中心硬件设施建设;计划到2020年,基本实现农村社区全覆盖,农村新型管理体系逐步形成。然而,记者在该市县乡采访时,多位基层干部表示,对这一目标缺乏足够信心。


    让村民无比头疼的更有搬迁之后的就业问题。“如今镇里不少新村空心化严重,缺乏产业支持。”安徽临泉县瓦店镇副镇长雍磊告诉记者,该镇及邻近村镇普遍缺少乡镇企业。


    在江西黎川县熊村镇,当地政府实施“镇村联动”模式,一些农民从山里迁到镇政府所在地,住上了整齐划一的两层楼房。村民万增云告诉记者,因为没别的挣钱门路,集中居住后很多村民继续外出务工,看起来很新的社区依然是空心的。


    该村大部分青壮年在外打工,留守家中的多是妇孺、老人,以农业种植为生。社区按统一标准规划,农民的庄稼地却一再压缩。“口粮地没有了,要我搬进新家做什么?”68岁的五保户村民赵清九叹气。


    反省、纠偏:谨防社区建设“大跃进”与“一刀切”


    一些地方的农村社区历经多年发展,确实大大改变了昔日村落的落后面貌和人居环境,使当地农民过上新的幸福生活,然而,也有相当多的地方路子走偏,步子踩空。有的不尊重农民意愿,无视建设农村社区的硬约束条件,不遵循乡村与城市生活空间和文明形态的不同运行路径和发展规律,盲目规划,片面模仿,以行政化、运动式、“一刀切”的强势推进撤村并居,大拆大建,恨不得一夜之间消灭旧式形态的村庄而代之以集中居住、整齐划一的楼群小区。不少地方以城乡一体化名义强推“就地城镇化”,打着新型农村社区建设的幌子,钻“增减挂钩、占补平衡”的政策空子,大搞圈地运动和房地产开发,捞取土地财政,炮制形象工程和发展政绩。


    有识之士指出,即使部分农村社区“就地城镇化”出于良好初衷和积极的构想,但亦难解决县域范围内产业空心化,就业机会严重匮乏,县域财政公共服务覆盖不到、提供能力不足等现实问题。漠视这些与“人的社区”密切相关的根本问题,导致的结果是农民被动“上楼”,生活成本大涨;空置房和“烂尾楼”导致的土地、资金浪费现象触目惊心;县域就业机会不足,农民仍须选择外出务工等等。


    2014年3月,华中师范大学中国农村研究院完成针对全国农村90个社区、1789位农户的调研后,发出预警:谨防农村社区建设走向形象工程。


    该调研发现,社区建设政府主导,农民、社区参与不足,存在“外生强内生弱”的困境;社区发展惠民不足,在促进就业、提高收入方面的效果有限,面临“重建设轻发展”的困局;社区管理定位不清,面临“有机构无机制”的难题;社区公共服务欠缺,面临“重短期轻长远”的问题。


     该项调研数据显示,农村社区建设主要出于“政府政策规划”的占比为67.42%,出自“农民自发要求”的比重为15.73%,还有“产业发展或公共工程建设需要”占比是16.85%。


    在一些地方,农村社区建设主要依靠政府主导的“外力推动”,而某些地方政府推行撤村并居,“醉翁之意”只在乎农民的宅基地和农村建设用地,眼睛盯着“土地财政”、“地产开发”。


    新建农村社区往往由政府主导,协调开发商定向承建,一些开发商不择手段压低建设成本,致使新楼质量低劣,“被上楼”农民口有怨言。中部省份某市3个村庄拆迁合并为1个新社区,2013年完工,共建有49栋高层住宅。村民网上发帖抱怨:地面开裂,房门纸糊,墙体漏水,已铺地板砖的厨房、卫生间防水要重做。


    自2006年试点,城乡建设用地增减挂钩已在全国大部分地区推开,作为解决建设用地紧缺的这一制度创新,被部分地方政府异化放大和突破利用,盲目实施大规模撤村并居。


    按照规定,增减挂钩项目区应在试点市、县行政辖区内设置,封闭运行,有些地方却违规有偿流转建设用地置换指标。此外,增减挂钩周转指标3年内应归还,而实际执行中许多地方拖延复垦归还耕地。据国土资源部调研组对24个试点省份调研,有的地方政府、开发商与国土监管部门串通作假,拖延复垦耕地,有些只是推平了事,其中布满建筑垃圾,无法耕种。


    生活方式转变的前提是生产方式的转变,农民就地城镇化的核心是实现非农就业,而不只是村落形态上的简单聚合。如果违背规律盲目建社区,必定难以为继。


    针对农村社区建设中的“空城计”、“烂尾楼”现象,河南省委农办一位负责人表示,2014年经过全省范围摸底调查后明确提出:已经开建的要尽快完工,避免形成“半拉子”工程;建好的要完善公共设施,确保农户搬迁;尚未开工的则要重新论证,在城镇规划区外不允许再建新型农村社区。


    据不完全统计,河南先后开建的新型农村社区有2000个左右。不久前,一项名为“瘦身核减工程”的行动悄然推行。


    今年6月中办、国办印发的《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》特别提出三个严禁:严禁强制推行大拆大建、撤村并居,严禁违反土地利用规划擅自改变土地用途,严禁以“管委会”等机构取代党组织和村民委员会。


    安居必先乐业:先就业,缓“上楼”


    从各地调查情况看,愿意搬、无力搬和持观望心理的农民各占1/3。农民反对的不是新型农村社区,也不是城镇化,他们不满意的是在收入不高、就业不稳定的情况下,不切实际地赶农民“上楼”。


    未来我国还将有数亿农民要向城镇转移,最好的办法是让农民先就业,缓“上楼”。


    在当前县域实体经济缺少较高收入的务工经商机会之前,农民家庭即使住上楼房,也是住不下来的。国家须大力提升中西部地区县域经济的发展能力,让农民“住下来”工作,居住地和工作地没有分离,才能真正就地城镇化。


    可借鉴日本经验,发展六次产业,使传统农业向第二、三产业延伸。六次产业的形态非常丰富,例如农产品的品牌化、直销店、饭馆、观光农业等。


    日本山梨县兴起“周末农业”,吸引东京市民前来租种小块土地,发展“市民农园”。一些农民在种植大棚蔬菜的同时,利用自己生产的蔬菜办起饭馆,销售自制面包、糕点、葡萄酒和大米,不仅延伸了农业产业链,还为家庭主妇提供了工作机会。


    近年来,我国一些地方开始调整方向,在推进农村社区硬件建设的同时,更加注重软件建设和产业配套,让农民就近就业,实现真正“上楼”。


    2014年,江西省泰和县选择了7个自然村进行农村社区建设试点,引导发展专业合作社、家庭农场、农业龙头企业11家,发展规模种养大户75户。苏溪镇上宏村下街社区成立了油茶专业合作社和百合专业合作社,人均可支配收入达7600多元。


    天乡路社区,地处成都市温江区万春镇。2006年底,4000多名农民上楼,住进这个农民新区。“当时第一感觉是干净,从此不担心下雨天被泥水糊脚,但烦恼也随之而来。”天乡路社区21栋楼长彭福田说,有限的土地流转租金和过渡安置费用很快就会花光,虽然每个居民有一定面积的商业铺面,但当时社区商业经营尚未展开,以后靠什么过活?


    天乡路社区党总支书记王世军对半月谈记者坦言,那时候有好多居民找到社区,要求把铺面分给个人,单独经营,以求心安;还有很多人找到社区,要求帮忙找工作、解决社保等问题。


    “万幸的是,当时社区并没有将集体资产一卖了之。”2008年,天乡路社区率先探索以“农村集体资产股份化、农村集体土地股权化和改造集体经济组织”为主要内容的“两股一改”试点,将社区资产、资金、资源平均量化到农民个人,成立天乡路股份经济合作社,统一经营和管理集体资产,主动对接市场,拓展增收渠道。


    “社区+产业”融合,是各地新型社区建设探索出的一条可行之路。选择搬迁安置点时,有没有产业支撑、方不方便就业是前提。重庆市南川区大观镇金龙村一处农业产业化发展较好的地方,就被选做集中搬迁点。当地干部指着安置点前的一大片菜地说,这里有4个千亩蔬菜产业园,直供重庆大超市,搬迁下来的群众有就业意愿的,都有岗位。


    重庆按照农民搬迁与产业发展相结合的原则,对继续从事农业生产的搬迁对象通过专业合作、股份合作等方式,发展蔬菜、优质粮油种植和特色养殖、乡村旅游等,推动农民收入增长;对自愿进城的农户,则鼓励其主要向旅游景区周边、工业园区附近、中心镇延伸地带集中,力争配套稳定的就业岗位和公共服务。

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