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多规融合|城市规划与环境规划空间管制协同策略

作者:吕红亮     2016-11-30 15:40     关键词:城市规划,环境规划,空间管制,协调发展 人气

    1 城市规划与环境规划空间管制

    (1)城市规划中的空间管制

    城市规划中空间管制的内容包括生态敏感区,生态功能区划,禁建区、限建区、适建区和已建区(简称“四区”),环境要素功能区划,城市红线、城市绿线、城市蓝线、城市紫线、城市黑线、城市橙线和城市黄线(简称“七线”)管制,以及控制性规划中的控制指标等。

    (2)环境规划中的空间管制

    环境规划是我国的一项重要环境保护制度,编制主体为环境保护部门,目前编制周期一般为5年,是对生态保护和污染防治的空间和时间上的合理安排,包括目标、任务、保障措施等内容。环境规划的控制指标一般为环境质量、污染物排放总量,其空间特征不显著。近年来,随着城市环境总体规划的开展,以及环境功能区划、生态红线等工作的推进,环境规划逐渐形成了“生态保护红线、环境质量安全底线、自然资源利用上限”的空间管制格局,逐步解决了“定底线”的问题。

    2 两规空间管制的特征比较

    两规空间管制的相似性主要体现为二者均遵循核心保育、分级控制的理念。城市规划中的敏感区识别、用地评定、四区划定,与环境规划中的生态保护红线管制在一定程度上其指向和管制策略一致;二者对于生态功能区划和环境要素功能区划的定义相似、所采用的标准规范一致。然而,两规空间管制在法律依据、规划实施与管理主体、编制规程、空间特征、管控力度等方面存在一定的差异。


    3 两规空间管制衔接协调中存在的问题

    规划导向与目标不同,两规空间管制规划和管理缺乏有效协调;两规数据基础和规划期限不同,技术标准不兼容,难以有效衔接;环境规划在规划体系中时序滞后,地位尴尬长期以来,环境规划期限一般只有5年,而土地利用总体规划、城乡规划等空间规划的规划期一般为15-20年。因此,环境规划多作为专项规划,对发展规划进行支撑,无法有效指导土地利用总体规划、城乡规划。近年来,环境规划出现按总体规划形式,规划期也与其他空间规划一致。但在实际工作中,环境规划的编制时序普遍滞后于其他规划,难以依据区域生态安全格局需求及资源环境承载力要求预先确定“生态保护红线、环境质量安全底线、自然资源利用上限”,实现“生态优先”的要求。

    4 两规空间管制协调发展策略

    (1)树立生态优先的规划理念,推进生态保护红线划定的法定化

    树立生态优先的规划理念,把资源环境承载能力和生态保护要求作为基础性约束因素,控制城市开发边界、优化空间结构、保护生态空间的服务功能,是实现城市规划、环境规划空间协调管制的前提。在新时期绿色新型城镇化道路发展要求下,必须转变传统粗放的经济发展方式和空间开发模式,遵循协调、均衡、可持续的发展理念,把生态保育和生态环境的治理保护放在首要地位,以生态环境系统的空间格局优化区域发展格局,建立底线思维,划定生产、生活、生态空间的开发管制界限,明确城镇、农业、生态等功能空间,落实用途管制,对重要、敏感的区域实施严格保护,强化环境红线的约束。为此,应加快推进生态红线划定方法的科学化、规范化,并推动立法,明确其划定和修改的条件及程序,维护生态红线的稳定性、永久化和严肃性。

    (2)完善两规空间管制技术标准体系

    两规空间管制的衔接协调,根本在于自身规划体系的完善。环境规划起步较晚,缺乏前置性、先导性的管控、规制和指引措施,几乎完全从属或滞后于主体功能区划、土地利用总体规划和城乡规划。环境质量改善乏力,日益依赖或受制于空间规划。因此,要实现其与城市规划空间管制的有效衔接,必须加快健全环境规划的法定体系,提高环境规划及其空间管制的法律地位,完善其空间管制的技术标准。通过识别不同区域环境功能、社会经济与环境区域分异特征,构建综合环境功能分区,明确不同区域的环境功能定位,制定分区战略,实施分区指导;通过环境空间解析,将宏观环境规划目标细分并落实到具体地块,实现空间尺度联系与指标的空间落实,明确水环境红线、大气环境红线、生态环境红线、风险防线、资源底线、排放上限和质量基线等红线约束。而城市规划尽管空间管制技术体系发展成熟,但也必须通过强有力的约束措施,避免因规划频繁修编带来的空间管制缺乏稳定性的问题。

    (3)加强两规技术标准体系的衔接

    ①统一基本控制线图底范围 

    实现两规空间管制协调,必须首先统一协调好各类空间管制分区的范围边界。生态红线、生态敏感区识别、市域内禁建区的确定以及生态功能区划等,应能在同一图底内交换数据,比对、协调和落实空间管控要求。建议以城市总体规划(市域)层面为管制分区图底,统一管制区范围,但不强制统一安排管制单元。城市规划和环境规划按各自功能区划方式进行功能区管制,实现两规空间管制范围的对接,即区域内的空间地块均应明确两规所赋予的管制属性,可通过GIS等相关软件实现。

    ②统一空间容量测算基础 

    各地自然条件、发展阶段不同,空间开发容量的测算依据和方法不尽相同;但两规各取所需,资源环境承载能力测算的角度和容量大相径庭的现状必须得到有效控制。建议及时总结“多规合一”试点工作中资源环境承载能力评估方法,筛选出若干可推广、可复制的方案,供未来各类规划推荐选用。未来城市规划和环境规划在进行资源环境承载能力测算时,需采用推荐方案,测算人口规模容量和经济体量,并在此基础上合理确定空间开发容量,以此作为两规空间管制的基础,从而保证今后各类规划空间管制的基本出发点具有可比性。

    ③协调空间层次与功能 

    城市规划和环境规划的层次和空间序列不一致,是导致两规空间管制难以协调的直接原因。从目前土地利用总体规划、城市总体规划协调方式来看,在完善环境规划体系的过程中,有条件将环境规划的层次统一到市域、中心城区、详细规划区(名称可以改为“环境规划单元”等),从而实现不同规划层次上的两规协调。此外,两规空间管制类型对地块功能表达的差异较大,甚至存在相互矛盾冲突情况,必须协调不同规划的空间功能定位,使其调整一致或建立对应关系。

    ④理顺空间管制的对应关系 

    借鉴土地利用规划与城市规划协调用地分类和空间管制类型的方法,建立城市规划与环境规划空间管制的对应关系:市域或县域层面。采用可相互比对的资源环境承载能力评价方法,两规分别确定“四区”和综合环境功能区划。将“四区”和综合环境功能区进行对接,即将禁建区与自然生态保留区或生态控制区对接,限建区与生态功能保育区、重点保护区、食物安全环境保障区对接,适建区和已建区与聚居环境维护区、一般保护区、污染控制区、资源开发环境引导区对接。同时,可将城市规划的禁建区、限建区与环境规划中生态保护红线的分级管控之间建立对应关系;中心城区或规划区层面。建立环境规划单要素环境功能区划与城市规划“四区”的弹性对应关系,如大气环境一类区、水环境Ⅰ类区对应禁建区,水环境Ⅱ类与限建区对应,而水环境Ⅲ类区与限建区、适建区弹性对应等。

    “多规合一”或“多规融合”是实现绿色城镇化的重要途径,城市规划与环境规划空间管制的协调是现阶段其中较为薄弱的一环,在“多规合一”的探索和试点过程中,尤其要引起重视。城市规划与环境规划空间管制协调的基本出发点是树立生态优先的规划理念;其次,在技术层面统一标准和依据、统一规划范围和编制周期、协调管制的空间层次、理顺空间管制的对应关系,是实现两规空间管制有效衔接的基础;第三,要通过建立基础数据平台和部门间信息沟通协调机制,保证两规空间管制对象一致、同步修订;最后,也是更为重要的是,需要推进生态保护红线的法定化,以保障我国快速城镇化过程的绿色化。

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