咨询热线 010-58097003

城市总体规划的变革之路

作者:马利波 公英     2015-08-06 10:39     关键词:城市总体规划,变革,特征,规划体系 人气

    时下城市总体规划存在的诸多问题广为社会所诟病:政府抱怨规划管的太多,难以施展拳脚;编制部门抱怨规划层次不清,编制太繁琐;百姓抱怨规划编制太封闭,无法参与规划。曾几何时,作为谋划城市未来的总体规划,其至高无上的权威性振聋发聩;而现在却犹如春晚在国人心目中的地位,正日益沦落。在过往高度统一的社会环境下,计划决定一切,也许行之有效;但当需求多元化,个性成为“时尚”之时,就不见得如此前一样“灵光”,其突出表现在总规所追求的带有较强理性和理想主义色彩的终极“模板”成了一套精美的图书高高立于书架之上,由于不能适应现实发展需求,正逐渐被社会抛弃。诚然,规划师希望借助自身的智力因素,规划城市最美好的未来,寄望城市能沿着既定路径达到最优状态。但是由于现实的确定性与未来的不确定性形成的巨大反差,导致城市并不会沿着预想的轨迹发展,“如将不尽,与古为新”自然就成了总体规划的必然选择,以便实现其对于城市的真正引导之意义。回顾城市总体规划制度断断续续近60 年的法定历程,可发现其始终处在变革中,这也应了那句老话“穷则变,变则通”。但面对时下激变的社会现实,总规之路踏向何方却值得深入研究与探讨。

    1 城市总体规划之四问

    1.1 多变市场之第一问——多样性导致的多变性

    在全球趋势显著的国际背景中,市场逐渐成为当今社会的主导力量,多元化倾向加剧,多样性正成为社会的一个主要特征。脱胎于计划经济体制下的城市总体规划是否还能对多变市场所带来的多样需求作出有效应对?

    1.1.1 多样性导致规划可控性下降

    科技的创新与发展以及民权意识的增强使个体备受重视,并造就了今天日益多样的城市世界。但由于个体需求的多样性与城市发展单一性之间相互碰撞融合所产生的城市阶层更加复杂,分异亦愈演愈烈,直接导致原有社会的“阶级矛盾”逐渐被“阶层矛盾”代替,并上升为城市发展的主导力量。由于阶层利益选择的差异性、层次性,有时伴有一定冲突性等多方面特征,大幅降低了城市发展的可控性,间接加剧了总体规划的不稳定性。现如今全球化条件下的多元社会,无论是商业开发还是产业发展,越来越受市场规律的控制与影响,致使城市规划市场化成为一种趋势。在这种条件下,城市总体规划细化至每一个街坊、每一个地块。过于“细化”和“大小通吃”的处理方式,一方面导致编制过程的可操作性不强,另一方面,过多不确定因素引起的频繁变动减弱了城市总体规划的指导性和法定效力。

    1.1.2 多样性导致边界模糊性增强

    个性化导致的多样性以及由此引发的一些全新用地类型很难归属到现有城市用地分类标准中的任何一类。由于这些新的用地类型存在一定模糊性和中间性,在实际分类过程中往往因规划师个人经验而定,这便导致相同性质的用地在不同的规划中可能被归属到不同的用地分类之中。诸如汽车4S店、创意用地、自行车专用道等新用地类型,特别是混合用地的出现更是如此。由城市自组织和他组织系统相互作用产生的城市综合体,使原有确定的规划意图逐渐向边界模糊性过渡,而模糊性特征的增强大幅减弱了《城市用地分类与规划建设用地标准(GBJ 137—90)》等相关规范的准确性,间接动摇了城市总体规划的地位,也使其对于城市的指导作用备受质疑,这在多年的实践中已经得到充分印证。2012年正式实施的《城市用地分类与规划建设用地标准(GBJ 50137—2011)》虽然有所进步,但是对于此等问题依然没有提出较为有效的解决方案。从1933年《雅典宪章》明确的功能分区到1977年《马丘比丘宪章》功能复合理念的认可,充分说明了用地混合发展的趋势以及由此表现出的城市用地模糊、复杂的真实特征。

    1.2 急功近利之第二问——政绩观导致的功利性

    对于城市20年“终极”目标与形态固定化的追求并不能有效解决城市面临的当前问题,甚至会成为城市发展的束缚,特别是对于那些想在短时间内取得“立竿见影”效果的地方领导来说,前任领导留下的“城市总体规划”无疑是一种障碍,必须进行修编,以体现自己的独到之处。现实中,急功近利式政绩观导致总体规划的修编速度已经比近期建设规划更快,无论是三年一大修,两年一小变,还是非强制内容的肆意调整,当前“一任书记、一任市长、一任规划”的问题严重。为有效应对城市总体规划“长官意志”变动的随意性,2010年9月河南省人大常委会在审议《河南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法(草案)》时建议增加条款,以便遏制“领导换、规划变”现象。听起来这很鼓舞人心,但由于畸形政绩观的横行,其实效性却不见得令人满意。

    对于部分城市,特别是偏远地区的中小城市来说,招商引资无疑是左右地方领导政绩的最重要因素。地方政府有时为了能够吸引投资特别是重大项目的落地,无条件地满足投资商的用地要求,这也成为诱导地方政府修编总体规划的原因。而从编制单位的角度来说,规划修编确实能增加收益,自然是与地方政府“利益相合”,因此规划师也扮演了不光彩的角色。功利指向性特征导致的城市总体规划修编,无论出于城市政府、市民,还是地方领导的个人意志,均明显违背了城市发展的自我规律性。

    1.3 全面概述之第三问——全面性导致的表面性

    总体规划从最初着眼于服务城市建设发展,到关注城市交通问题、基础设施配套、公共设施布局、历史文化保护,直至今天关注环境保护、旧城改造、住房建设、公众参与等等诸多内容;研究不仅越来越广泛,而且越做越细致……城市总体规划中应该增加特殊群体的住房保障规划专项研究,住房规划应作为城市规划中最核心的问题;低碳城市理念应融入现有法定城乡规划编制体系中;由于“七五”事件影响,民族的混合居住成为新一轮乌鲁木齐市城市总体规划的研究重点;以及同城化带来的跨界功能区、汽车时代城市结构离散化、人口结构老龄化等等一系列问题都成了总体规划避不开的话题。或许随着经济发展与社会进步,这是城市规划发展的一种方向,但是由于这些事件的单一示范效应与群体效应相互叠合直接引发了总体规划向“全面”规划的过渡。庞杂的内容与复杂系统组织所带来的困惑致使城市总体规划很难系统地对每一个问题进行深入分析,反而日渐流于表面化。事实证明,过多的内容叠加和功用期望,使得总体规划的功能在各个层面均难得到很好的发挥;既要发挥好“战略性规划”的作用,又要作好“开发控制性规划”的引导,使总体规划难堪其负。正如维尔达夫斯基所言:如果城市规划所涉及的领域越来越广,那么最终会使规划变得没有意义——如果规划什么都是,那么它也许什么都不是;对于城市总体规划更是如此。

    1.4 操作时间之第四问——长期性导致的低效性

    城市总体规划从最初编制到审查批准和发布实施,短则两年有余,长则数年;往往复复几经协调,来来回回几经变更,过程的耗散使总体规划指导作用大幅下降。而当总体规划成了真正的法律之时,宏观背景的变迁与城市快速的变革却使刚批准的城市总体规划难以落到实处,成了城市政府桌面上面华丽的摆设。如第三版“兰州市城市总体规划(2001—2020)”从开始编制到国务院审批通过前后超过10个年头,两个近期规划都已实施完成,何谈对于城市建设的指导?事实上,由于过程耗散的低效性,现实中城市总体规划的修改也不会沿着法定路线进行。当今,城市总体规划的修改,大都是主动修改型。修编过程中,旧版城市总体规划已经“名存实亡”,在新的总体规划还未批准之前,形成了一个城市政府自由发挥效应的灰色地带(图1)。在灰色地带中城市政府通常既不会按照旧版总规实施,亦不会按新版总规落实,城市建设完全成了利益至上、天马行空式的自在“涂鸦”。虽说灰色地带的延长是城市政府乐见之事,但是当新版总体规划已成“法律”之时,其本身又难以发挥效用而被迫重新进行修编。笔者曾亲身经历过胶东地区某个县级市的总体规划修编,单单上报审批过程就长达5年,在刚刚得到省政府批准9个月之后就立即进入了修编程序。

图1 新旧版城市总体规划效力分析示意图

    此外,规划的刚性有余、弹性不足,监管力度弱,对于规划违法现象的惩治力度小,作为受众群体的公众难以有效参与规划等等,都在一定程度上导致城市总体规划逐渐走向失灵。“纸上画画,墙上挂挂”无疑是当前城市总体规划最真实的写照,这迫使城市总体规划必须进行变革。

    2 城市总体规划深度解析——城市规划特征进化

    2.1 现代城市规划的百年历程

    2.1.1 西方城市规划百年史

    回顾百年来西方现代城市规划思想与理论的发展历程,根据不同时期的主流思想笔者把西方城市规划的进化历程大致划分为三个阶段(表1)。

表1 西方百年城市规划思想与理论归纳简表

    2.1.2 中国百年城市规划史

    在20世纪的头50年,战乱纷争成了社会的“主题”,这时期先后编制了诸如“首都计划”、“大上海计划”、“陪都十年建设计划”等,虽然或多或少渗透着西方城市规划思想,但是并没有形成较为完整的规划体系结构,可以说中国真正的城市规划制度始于建国后。建国后60多年的城市规划发展大致可分为两个阶段:头30年里,主要学习和借鉴前苏联的经验,跟着前苏联走,计划特征明显,这在1957年国务院批准的哈尔滨、兰州、太原等15个大中城市总体规划中有很强的体现,这时期的规划具有明显的“政治附属性”。在第二个30年里,也就是改革开放后,我国主要跟着西方走,比较多地引进和借鉴西方城市规划思想,经济社会转型所带来的城市规划转型特征明显,规划呈现出多元交织的状态。这时期开始注重研究中国的实际问题,并逐步建立起了自己的规划体系。特别是进入新世纪后,经过十多年的快速发展,已经形成了相对完备的具有中国特色的城市规划制度体系。

    2.2 城市规划特征进化

    纵观百年来中西方现代城市规划思想和理论进化史,不难发现城市规划有几条重要的特征需要引起业界的重视与关注。

    2.2.1 日益综合性

    脱胎于建筑学的城市规划不再是建筑学或是城市规划学的单一专业,而正逐渐演变成复合型的综合科学,其涉及领域囊括经济、社会、地理、环境、建筑、艺术等等,综合性越来越强。这可能是导致城市总体规划“全面性”的根本之所在,但这不能成为城市总体规划包罗万象的原因。

    2.2.2 政治决定性

    正如刘易斯•芒福德所言:真正影响城市规划的是深刻的政治和经济的转变。这提醒现在的规划师们在做总体规划时,关注的重点应该是那些与城市发展相关并影响规划实施的制度性因素,而这其中排第一位的影响因素是政治。城市规划的政策属性直接决定了城市规划发展方向与研究深度。如“三农”问题的提出,使城市规划逐渐深入到“乡”,并引发了新农村规划的出现与变革。归根结底,政治对于城市规划的影响还应落实到空间发展上。

    2.2.3 空间规划性

    纵观百年城市规划的进化历程,可发现城市规划研究路线从注重物质空间,到解决社会问题,再到关心个体、关注自然环境以及全球问题,已经使许多规划师并不太注重“规划的自身理论”,并把“规划的核心理论”当成小儿科内容。也许站在人类社会的高度,基于社会研究空间无可厚非;但是站在城市规划专业角度,仍然是基于空间研究社会,研究社会的目的在于更好地组织空间。正如邹德慈院士所言:我们所做的工作,不是社会学的城市规划,不是经济学的城市规划,而始终是城市实体空间的规划。这应该是城市总体规划必须回归的主题。

    2.2.4 公共政策性

    城市规划自始至终都扮演着“政策”的角色,只不过在过去,城市规划大都是统治者借用规划师、专家等社会精英阶层主导城市规划用以表达他们意志,并以此来规范城市社会各类群体和个人行为。而当市民社会到来,城市已不再是“统治者”的个人资产之时,城市规划的“公共”属性才得以凸显。为此,规划师在落实城市政府发展意图之时,必须充分尊重广大市民的利益,使城市规划成为名副其实的公共政策。

    3 城市总体规划的变革之路

    3.1 应对思路——纲领性规划

    作为总揽全局的城市总体规划应该具有更强的宏观把握能力以及空间引导力,通过总体的有机协调,使城市向最优化状态发展,而不是更细化更具体。很多内容可以在总体规划完成以后,通过专项规划予以解决。总体规划是战略性规划而不应该是开发控制性规划,不可能解决从战略性到策略性甚至操作层面的所有问题。不可否认,随着城市复杂程度的增加以及专业复合性的增强,城市总体规划囊括的内容日益丰富,但这并不意味着需要面面俱细、长篇大论,而是完全可以通过一种套路简化的方式——纲领性引导,来达到使总体规划彻底“瘦身”的目的。为此,未来总体规划的变革应逐渐向总规纲领+专题报告的形式过渡,类似于现在的总体规划纲要阶段,但是深度和内容要弱于目前城市总体规划的要求,如果用数量关系加以表达,就是变革总规<现今总规纲要<<现今总规。总规纲领为城市的发展提供战略导向和政策指引,并作出结构性控制,完成对下层次专项规划的定性引导,内容更宏观。对于城市的核心问题、瓶颈问题、焦点问题等重点关注的方面,通过专题报告的形式予以解决。对于下层次的专项规划来说,一方面落实总体规划意图,另一方面从专业角度通过定量核算,达到实施或详细指导建设的目标,而不是由总体规划完成专项规划的研究内容(图2)。

图2 规划衔接示意图

    3.2 回归本源——空间规划

    城市总体规划不是城市的全部,没必要把总体规划塑造成为一个无所不包、无所不能的“全能规划”;传统的物质空间规划依然是城市总体规划关注的焦点。我们所做的只不过是把城市总体规划关注的焦点从单纯的物质空间转变到对城市自身、自然环境、空间要素、人的需求四要素的有机结合上(表2);逐步建立以城市—自然—人为基础,以空间为主体的综合性空间规划。新的综合性空间规划应转变过往套路化分散式的应对方式,通过对空间的组织和优化有效解决城市发展中的问题,强化空间引导策略,为政策制定提供建议,并以中心城区作为研究核心。这也应该成为每个城市总体规划关注的重点以至唯一问题,而不是如现在这样“眉毛胡子一把抓”——既要对市域城镇体系进行研究又要对中心城区进行深入探讨,同时也要关注诸多相关性不大的问题。事实上,这也是造成城市总体规划日益繁琐、效率低下的重要原因。按照《城市规划编制办法》第二十条规定:城市总体规划包括市域城镇体系规划和中心城区规划。未来城市总体规划的编制建议仅研究中心城区问题,而市域城镇体系规划作为上位规划单独进行编制,编制过程中要对中心城区进行战略研究,明确划定城市规划区。变革后的城市总体规划分两个层次实施,第一层次是城市规划区城乡统筹规划,第二层次是中心城区规划。这样做一定程度上既有效缩减了规划编制内容,也避免了因中心城区范围太狭小而无法充分与市域空间进行对接的尴尬。

表2 变革前后城市总体规划空间规划差异性比较

    3.3 规模有别——类别型规划

    同样是城市,北京、上海等过千万人口的巨型城市与普通中小城市总体规划具有相似的编制深度要求与审批办法,这种无差别化的处理方式无疑是导致规划失灵的重要原因。为此,提高规划效率、缩短编制审批时间,实行分类编制不失为一种明智的选择。对于人口规模超过50万的大城市,可以借鉴国外城市规划编制的成熟案例,逐步由面面俱到走向结构性规划。而对于人口规模小于50万的广大中小城市来说,由于复杂程度相对不高,原则上仍可沿用现有方式进行编制与审批,不过程序与内容均应进一步优化。总的来说,无论是大城市还是中小城市,均要有更加明确的编制要求与审批办法,同时对规划过程耗散时间要根据审批机构以及城市规模大小的不同类别加以管制,并作出严格规定,以便大幅提升效率,提升城市总体规划的法律效力(表3)。

表3 规划过程耗散时间控制建议表

    3.4 空间拓展——复合型规划

    城市总体规划的瘦身是必然的,但是该“瘦”的“瘦”,不该“瘦”的依然不能“瘦”。作为城市规划学研究核心之一的城市相关指标控制(控规指标)以及城市特色维护(城市设计)依然应该是城市总体规划关注的重点。

    3.4.1 控规引导

    现有城乡规划法所确定城市的法定规划体系:城镇体系规划—城市总体规划—控制性详细规划—修建性详细规划,已经取消了原有分区规划的法定地位,一定程度上使城市从总体规划到控制性详细规划的过渡出现了巨大断层(图3)。特别是对于大城市、特大城市来说,由上百以至上千平方公里的城市建设用地到几平方公里以至几公顷的控规编制,由于缺少依托局地特色战略的深入研究,单纯指标体系的构建并不会对城市具有真实的指导意义,这也是造成从城市到城市的变动并不会带来控规指标体系变动的根本原因。在上海、广州等地出现的“城市规划管理单元规划”正是对此缺陷的有效应对,但是对于规模不大的城市来说,这种“管理单元”的规划编制方法并不具有普适性。为此,在总体规划编制过程中制定基于城市规模的控规引导策略是十分有必要的。在此层面上,控制性详细规划并不需要确定每一个指标,仅仅对于指标体系的规定性内容给出界定,并对相关指导性内容作出说明即可。

图3 空间研究拓展示意图

    3.4.2 引入城市设计

    城市设计以营造城市整体空间、塑造城市整体形象为主导目标,是实现城市规划目标的重要手段,尽管《城市规划编制办法》中明确规定在编制城市规划的各个阶段,都应当运用城市设计的方法,但是当前城市规划建设及管理法规中并没有给予城市设计相应的法律地位。城市总体规划的“公共政策”属性很大程度上维护的仅是公众的基本公共利益,明显缺少对于城市形象的有效引导,城市总体规划强制性内容的设定充分说明了这一点。现如今城市总体规划中对于城市特色、历史风貌以及城市景观等诸多内容的研究更多的是一种“各自为战”式的简单应付,过于机械化、分割式的表达方式,难以复合在一起成为塑造城市形象的有机整体。规划所塑造的不应是建立在简单模板上可复制的城市,更应该是建立在地域特色和自身特点基础上经过“设计”的城市。鉴于此,总体规划层面的城市设计所关注的不应该是城市要素“碎化”的简单“设计”,而应该是对城市特色的维护与发扬,以及对于城市高品质形象追求的引导,以破解千城一面的特色危机,并为下层次的城市设计制定指导原则。

    3.5 制度变革——大众化规划

    城市规划的综合性特征决定了进入规划范围的各种因素均会对其产生影响,一旦这些因素作为城市“瓶颈”出现,往往会决定或左右城市的未来发展,亦会成为城市规划关注的重点。但时下现实情况是,所有这些因素均不会起决定作用,真正能够决定“城市前途”、左右城市规划的依然是“家长制”领导下的城市政府,再加上缺少有效监督,再完美的城市规划变革最终也会变得徒劳。厦门市海沧PX事件折射出城市政府的强势与公众的弱势,以及社会监督的无力,其形成的鲜明对照发人深省,现实中这样的案例举不胜举。规划师、学者等研究人员所设计的城市规划制度,很多时候带有浓重的理想主义色彩,这往往也会成为地方政府肆意变更城市规划的借口。事实上,扫清这一切障碍的关键还应该是变革“畸形政绩观”下的制度设计,构建真正符合时代发展需求的开放式、民主型政府,实现民主化监督,打造真正大众化的城市规划体系。归根结底,制度才是总体规划发展演变的决定因素,制度性要素的变革才是城市规划最有力的保障。

    4 结语

    正如业界所达成的共识,城市总体规划变革已经是一个不争的事实,但是怎样变革却仍然是一个大问题。长期以来,许多规划界研究学者提出了许多问题,推翻了传统城市规划学的知识框架,但是重新构建一个知识体系却非常艰难。笔者并不是想通过一己之力就打造一个完美的城市总体规划体系,而是仅仅从城市总体规划几个方面的问题入手,结合自身工作经历,在借鉴前人研究成果的基础上,提出城市总体规划变革的几种可能选择。借此希望为总体规划变革提供有益帮助,更好地发挥服务大众、服务社会的目的。城市总体规划的变革涉及法规系统、行政系统、技术系统、运作体制等诸多方面的问题,是一个庞繁复杂的系统工程;变革不是起于今天,更不会止于今天。如果单从法律层面上讲,我们现在的规划法律体系不可谓不健全,内容不可谓不丰富,但是在不断变革之中问题却越积越多;深刻反思其中之关键,也许制度设计失灵才是其根源之所在。自然,怎样构建一种更加优化的制度体系就成了下一步城市总体规划变革中急需解决的核心问题。

相关资讯