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城市病表现——北京市西城区城市病专题研究之一

作者:泛华志达     2015-04-10 17:55     关键词:北京市,西城区,城市病,表现 人气

    城市病,又叫做“大城市病”,是指工业化、城市化过程中,人口及其相关要素向大城市过度集聚而引起的一系列社会管理和公共服务问题,主要表现为人口膨胀、交通拥堵、环境恶化、土地资源紧张、市容市貌破败不堪等,这一系列问题综合在一起被形象地称之为“城市病”,会加剧城市管理负担、制约城市发展、引发市民身心疾病等。这是世界城市发展过程中的“通病”,具有复杂性、并发性、阶段性。

    西城区作为首都功能核心区之一,位于北京市中轴线以西,一直是党中央、国务院和诸多国家部委机关所在地,第三产业极其发达,如金融证券、广告设计、信息咨询、文化创意、旅游等,拥有重要的地理区位、政治地位和产业优势,同时作为千年古都的核心,又承载着厚重的历史和文化。他们为西城区经济发展带来了资源便利,注入了发展活力,但也增加了西城区城市管理的复杂性,使得西城区的“城市病”日益凸显,亟需治理。

    人口基数大,密度高,结构复杂,流动人口多,外来人口增长快速,人口膨胀压力大

    西城区人口基数大,人口密度高

    西城区是北京市人口密度最高的地区,截止到2012年户籍人口138万,常住人口128万,要达到2015年常住人口控制在130.3万的目标是个巨大挑战。区域人口密度高达2.54万人/平方公里,旧城某些街巷胡同人口密度高达4.9万人/平方公里,而纽约、伦敦等城市只有4000~8000人/平方公里,高密度人口会带来一系列社会问题。

    人口结构复杂,弱势群体占一定比例,老龄化问题突出

    京籍人口与外来人口混住,人户分离、人房分离状况突出,身份特殊的政务人士较多,庞大的公共服务机构人员占有很大比例(从而产生常住人口乘数效应),效益差的企业职工、孤寡老人、下岗人员、无证经营的小商小贩等弱势群体占一定比例,呈现出贫困化、底层化、边缘化特征。人口老龄化问题突出,旧城内老年人口比例已达23.9%,到2015年将达1/4,养老任务艰巨。

    流动人口多,外来人口快速增长

    截止到2014年4月西城区流动人口为35.2万人,绝大部分聚集在阴暗狭小、杂脏乱差的平房区内,人口素质不高,给平房区乃至整个西城区带来很大隐患。常住人口中外来人口快速增长,年均增长率高达6.74%,占中心城区外来常住人口的比例为61.1%,成为北京中心城区人口聚集的重点,导致其人口疏解工作十分紧迫,未来压力巨大。

    客观上的向心交通需求巨大,交通流量越来越高,居民出行难,交通拥堵压力突出

    交通拥堵区域点多线长,易发多发

    西城区辖区内易发生拥堵的点位多,线路长,经常出现区域性拥堵,长时间拥堵。如西单商业区、平安大街等重点路段、德胜门等交通枢纽、什刹海等旅游景点、北大医院等重点公共服务机构设施周边,每逢双休日、五一、十一、春节等节假日,或大雨雪恶劣天气,常常车满为患,蜗牛爬行,拥堵严重。

    停车资源短缺,泊位供需矛盾突出,区域性交通拥堵加剧

    据西城区市政市容管理委员会信息,截止到2013年全区共有各类停车场1277处,泊位162,813个。其中经营性停车场726处、泊位120,955个,非经营性停车场551处、泊位41,858个;居住区车位数73,098个,出行车位数73,934;随意停车位22,907个。而全区机动车(含客车、货车、小汽车、摩托车)保有量41.2万辆,停车泊位缺口约18万个。全区500多个居住小区中,仅有停车场208处、泊位49841个,缺口约为58.6%。由于停车资源供需的突出矛盾,带来区域停车难、停车乱、违章停车等现象普遍,加剧了区域性交通拥堵。

    区域交通拥堵指数居高不下

    西城区白天时间大部分区域处于轻度拥堵和中度拥堵,早晚高峰时段交通拥堵指数一般都在6.0以上,处于中度拥堵。西二环、北二环的拥堵指数最高,一般逼近或超过8,处于严重拥堵,交通基础设施承载力已经严重超负荷。据北京市交通管理部门监测,每日在二环内行驶的机动车达到91.5万辆,使西城区成为二环内全市最为拥堵的区域代表。虽然自2010年4月开始实施错峰上下班等综合缓堵措施,但随着机动车保有量的高速增长,西城区交通拥堵已常态化。据北京市交通委发布的2013年9月北京市道路运行情况显示,西城区交通指数为8.4,在城六区中指数最高,处于“严重拥堵”。

    平房区“七小低端产业”杂乱多,环境脏乱死角多,老旧小区破败不堪,市容市貌亟需整治

    “七小低端产业”杂乱多,严重影响城市环境

    小商品市场、沿街低端门脸房、不规范的菜市场等,最典型者如动批,其经营业态主要是百货食杂、餐饮小吃、美容美发、信息咨询、房地产中介、旅游及其他服务类行业,经营规模、产业特色和产业附加值均处于行业较低水平,形式单一,同质化竞争明显,缺少活力和发展后劲,且呈无序蔓延趋势。这些低端业态带来了大量的城市环境、交通秩序、安全管理等问题,特别是成为了流动人口的聚集地,带来极大安全隐患。

    环境脏乱死角多,严重影响市容市貌

    烂尾楼、烂尾地、烂尾路现象多,城市边角地、棚户区和开发甩项地区卫生死角多,一些背街小巷环境管理问题依然严重。如中纪委周边、西单南北大街东地片区、西四南大街与西安门大街东北角、横二条危改项目地、国家大剧院西侧区域等,这些地方环境脏乱死角过多,车辆乱停、道路维修未采取恰当措施保证车辆行人正常出行、垃圾乱堆乱放、衣服电线乱扯乱挂、指示牌影响视线景观、地面卫生不洁、树木未加保护等,严重影响西城区的市容市貌。

    老旧小区破败不堪,改造整治难度巨大

    城市建设水平发展不均衡,个别地区市政基础设施老化严重、超负荷使用。特别是由于大部分老旧小区管理主体不明、权属混乱、群众意见不统一,正规物业管理企业难以入驻,整体改造又受文保区政策制约,导致环境改善难度大,市政基础薄弱,仅凭简单治理根本解决不了问题。

    土地资源紧张,发展空间有限,资源利用不够科学合理,区域承载力下降

    土地资源处于紧张状态,发展空间有限

    西城区作为老城区,土地开发强度和力度本身已经很高,但由于历史原因,土地利用布局不够科学合理,铺张浪费和过度密集并存,使得当前的西城区局部区域布局、形态、用地等散乱不规范,用途与功能配置不合理,生产、生活功能配套缺失,某些用地低效、闲置。而在2010年新西城区成立后,其区域面积虽然增至50.7平方公里,但建设用地余量已经基本用完,发展空间有限。而从城市功能来看,西城区是首都功能的核心承载区,国家各大部委等主要功能部门皆集中于此,在办公场地、交通设施、配套服务、安全保障等方面都需要极大的土地空间需求。

    资源利用不够科学合理

    西城区位于北京市中心城区,寸土寸金,土地资源客观价值极高。据楼盘网、安居客等房地产网站资料显示,西城区商业地产,如写字楼平均出租价格约8.2元/㎡/月,金融街鑫茂大厦高端字楼出租价格高达18元/㎡/月。但大面积的平房区价值并未充分发挥,尤其综合利用价值极低,土地利用和管理模式过于粗放,不经济不协调不可持续,经济回报意识不强,经济评估不全面不到位,导致最终的国土经济密度不高,同时与西城区的城市功能定位也极不匹配,出现了“边缘与中心”的尴尬局面。

    区域承载力下降,人口超载,水资源紧缺,生态环境恶化

    西城区是北京市人口密度最高的地区,截止到2012年户籍人口138万,常住人口128万,区域人口密度高达2.54万人/平方公里,旧城某些街巷胡同人口密度高达4.9万人/平方公里,已远远超出了土地资源的日常人口承载力。淡水资源是北京区域承载力的最大“短板”,也是西城区面临的限制因素,属“资源型”严重缺水地区,人均水资源远低于国际公认的严重缺水标准。2011年北京市人均水资源占有量仅为119立方米,远低于国际人均水资源占有量1000立方米的严重缺水标准。大气污染已成北京生态承载力的典型“软肋”,西城区2012年区域空气质量达到二级及好于二级的天数仅281天,即一年中有近四分之一的时间空气质量差于二级。此外,西城区区域绿化覆盖率和人均绿地面积相对偏低,林木绿化率是北京市各区县中最低的,不足15%。受区域机动车流量大、人口密集、污染源多、小餐饮燃煤等因素影响,污染物排放量居高不下,全区PM2.5浓度超标1.5倍,区域生态环境质量有待提高,而什刹海、北海作为西城乃至整个北京城区的水源生态涵养地,其水质局部污染严重,生态调节作用不明显,使得生态环境的优化提升难以实现根本改观。这些都反映出西城区未来在环境保护方面任重而道远。

    旧城改造与文化保护面临巨大的压力与挑战

    对平民文化的保护力度不足

    西城区是北京三千年建城史和八百年建都史的肇始之地,历史文化资源丰富,但长期以来,西城区乃至北京市在历史文化保护方面都更偏重于对坛、庙、陵、园、府等文物古迹为载体的古都帝王文化的保护,而对胡同、四合院等平民市井文化的文化价值认定上存在争议,有人强调将其拆掉重建,有人主张原址修缮保护,更有人主张彻底拆除“腾笼换鸟”。认识上的不统一导致政府对胡同、四合院等市井文化载体的保护力度尚未到位,致使大部分古街巷和四合院在商业化开发中不复存在,老北京历史街巷的传统肌理被破坏殆尽,小肠陈、爆肚冯、年糕钱、奶醋魏、茶汤李、羊头马、瑞宾楼的褡裢火烧等京味老字号也早已风光不再。数据显示,建国初期北京共有胡同3250条,1990年还有2257条,2005年减少到1300条,而目前已不足300条,“一城北京,半城胡同”的京华风貌消失殆尽,保护任务己迫在眉睫。

    京韵人文要素在逐渐消退

    近年来,由于旧城的保护与改造拆迁,西城大量本地原住民向外疏解,随之而来的是北京的京韵人文要素正在逐渐流失消退。老北京胡同与四合院无疑是“老北京”文化灵魂的典型物质载体,但现实是,随着改造拆迁与人口硫解,绝大多数胡同消失,旧城内留下的真正老北京人越来越少,尤其是那些具有传统手艺和技能、掌握非物质文化遗产技术的居民,往往因为旧城内生活条件和发展空间的制约而选择离开。如今,提笼架鸟、京腔京韵的老北京气息已难觅踪影。缺少了胡同、京片子、老手艺人、老北京美食等特色人文要素,北京旧城已越来越没有北京韵味。

    棚户区改造任务艰巨

    由于人口密度过高,从事低端产业的外来人口数量增多、结构复杂,西城区尚未形成与古都文化相适应的和谐宜居环境。全区仍然有数量可观的平房、简易楼房与违章建筑,棚户区改造任务艰巨。加之历史欠账较多,西城区历史文化保护区内基本公共服务配套设施不健全,区域内道路狭窄且多为纵横交错的狭窄胡同,交通循环力差,地下市政管线无敷设空间,停车场等市政设施严重缺乏,城市服务保障能力亟待提升。

    社区管理情况复杂,阻力重重

    西城区下辖15个街道,255个社区,在社区层面共有3000多名社区工作者,500多名城市管理监督人员,2400多名协警,这些人员共同组成西城区的社区管理组织。在255个社区中,由于社区成员参差不齐造成各社区状况大相径庭。总体上,根据社区建筑寿命和居民受教育水平的不同,西城区的社区主要分为平房棚户区和高端商品住宅区。

    平房棚户区情况复杂活力不足

    平房棚户区主要是指那些面临人口疏解和旧城改造的社区,这些社区建筑寿命均超过三十年,多为改革开放前的建筑,平房及四合院占绝大多数,还伴随着私搭乱建等违章建筑,为数不多的高层建筑为苏式建筑,建筑寿命超过五十年,建筑结构不适宜家庭居住,公共卫生间、公共厨房等设施不适合当下的生活水平。这类社区的主要特点一是居民人均收入较低,受教育水平较低,居民多为中老年人且人户分离现象严重;二是产权结构复杂,既有属于企业的职工住宅,也有属于个人的居住用房,复杂的产权给人口疏解工作带来了极大困难;三是疏解工作复杂,高预期的北京房价使得原本贫困的当地居民和政府间因为疏解安置条件而不断讨价还价,使得疏解工作举步维艰。平房棚户区的社区工作组主要以人口疏解为主,但工作进展并不顺利。收入水平低下的平房棚户区原住民对疏解计划带来的补偿收益有着很高的预期,持观望态度的居多,这极大延缓了疏解工作的进程,最后出现居民继续忍受恶劣的居住条件而政府的疏解目标也无法达成的两败俱伤的局面。

    高端商品住宅社区邻里陌生化

    在高端商品住宅社区中,社区建筑多为高层建筑,以商品化住宅居多,或者是国家机关和企事业单位的宿舍,多在住房商品化之后建成,建筑年龄较短,建筑结构合理,适合以家庭为单位的居民居住。这些社区居民的特点是“高学历,高收入,高素质”,虽有部分流动人口,但对社区居民的整体构成影响不大。社区的管理工作主要以宣传政策、普及知识等科教文卫为主。有着社区居民“三高”的支撑,社区内公共设施良好,小学、幼儿园甚至网球场、游泳馆都有设立。但从实地观察来看,除了小学和幼儿园,其余类似网球场的健身设施利用率不高。这其中部分原因是因为户外环境的恶劣所致,但更深层次的原因则在于居民之间的陌生化。这些居民多从事快节奏和压力较大的行业,业余时间不多,几乎没有时间和精力用来“走邻串巷”,社区演变为居民用来满足睡眠的“旅店”,缺乏居民间互动,使得社区发展区域经济、推进民主政治、优化城市功能、开展社会服务、增加社会福利、促进社会和谐等功能都无法实现。

    社区已转变为老年人社区

    两种社区的活动参与者多为老年人,社区已经变成了“老年人的社会,年轻人的住所”。老年人闲暇时间较多,对社区活动的需求较大,导致社区各个类型的活动大多是针对闲暇时间较多的老年人所举办。无论是社区讲座,还是歌舞健身,参与者均为退休的社区居民。而年轻人的业余时间并不充裕,几乎没有时间和精力参与社区活动,对社区活动的需求几乎为零。这也使得社区组织的针对年轻人的活动几乎没有,仅有的活动也是将小学生的课外调研和年轻家长相捆绑,某种程度上是应对学校要求的体制内自产自销的循环。

    产权复杂,社区工作阻力重重

    西城区内有众多的国家行政单位和企事业单位,这些单位一般就近将职工宿舍安置在西城区的社区之内。但这些零零散散的职工宿舍给社区管理带来了不小的难题。他们依旧延续着住宅商品化之前单位大院的“小社会”模式,宿舍的一切大小的事权都归所属单位管控。这使得社区对这些宿舍没有任何管理权限,进而使得社区内出现了不受社区管理的“法外之地”,这极不利于社区工作的执行和推广。例如在白米社区内的某国企职工宿舍,当地社区的工作人员努力疏解当地居民,但对国企宿舍这个“钉子户”却望而却步。如此“钉子户”的存在,让当地本来就对疏解摇摆不定的居民找到了继续留居的“靠山”,也使得本就举步维艰的疏解工作更加难上加难。当国企和区政府出现利益冲突的时候,区政府也可能会变成弱势群体。

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