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美国城市规划的机制、趋向及启示

作者:     2016-01-29 17:33     关键词:美国,城市规划,机制,启示 人气

    一、美国规划体制概述

    (一)自由主义模式

    规划体制是经济社会发展规划的编制、执行、评估等方面的程序和制度,涉及到规划体系、规划内容、规划编制、规划实施和规划调整等方面的一系列制度性规定。一方面,西方各国由于在意识形态、价值取向、政治经济体制、文化传统、社会经济结构、发展阶段、国际比较地位以及路径依赖程度等方面存在一定的差异,使得各国的规划体制总是具有自己的特点。与法、德、日主要体现出政府推行社会市场经济战略的特点、强调市场机制发挥基础性作用的规划体制模式不同,美国模式更强调经济的自由主义思想,在私人物品领域和可竞争性领域,政府的作用更多地表现在建立和维护供私人资本进行竞争的公共环境上。

    (二)美国的规划编制体系

    美国的城市规划体系与行政管理体系有关。美国有三级政府,即联邦政府、州政府和地方政府(包括县政府和市政府)。三级政府互不隶属,只是分别对各自的选民负责。县的范围更大于市,多个县又可组成大都市区,而市政府原本是通过本市内的公众通过投票可以从县的管辖下独立出来成为市,因此县与市都有明确的行政边界。如洛杉矶县有88个市组成(其中洛杉矶市只是其中一个最大的,有接近400万人口,1200平方公里),而大洛杉矶都市区包含5个县,共179个市,一万多平方公里,呈现城市蔓延的状态。

    与行政管理体制对应,城市规划体系大体上可以分为两个层面,一是战略性的总体规划(或综合规划)、分别有县这一层次的区域性总体规划和市总体规划,再往下则继续有社区与邻里规划;二是实施性的有区划法规(又叫土地分区利用规划)、规划调整、城市更新规划、基础设施建设计划、环境影响评估、特定区规划与城市设计。另外还有某些非法定的补充性或专项规划。实施性规划是开发控制的法定依据,又称作法定规划。

    美国的总体规划是指导城市发展的指导性、政策性文件,是区划法规与城市设计导则的参考,其规定的原则和要求需要落实到区划法规中去才能具有法律效力;区划法规、基础设施建设计划、特定区规划等经市议会批准后是规范规划区土地利用和各项建设活动的法律性文件;城市设计导则经市议会批准后与区划法规具有同等法律效力,与区划法规共同规范具体建设行为。

    1、总体规划

    美国的区域和城市总体规划主要可细分为区域性综合规划、全市性总体规划、社区规划与邻里规划。区域性综合规划涉及区域和城市发展的中长期战略目标(一般是50年,涉及行政区域城乡全覆盖,有点像我们正在试点的城乡总体规划);全市性总体规划一般是中短期目标。社区规划与邻里规划则是更加细分管理单元,向社区与邻里单位负责的规划。

    城市总体规划包含了土地利用、交通管理、环境保护和基础设施等方面的发展准则和空间策略,为城市各分区和各系统的实施性规划编制提供指导框架,但因其内容的战略性,不足以作为开发控制的具体依据。

    洛杉矶市总体规划(这是一个全市性总体规划层次的规划)包括城市安全(防火、紧急避难、公共安全、地震安全等)、住房、文化(含文化及其历史文化名胜)、环境(包括空气品质管理、垃圾处理、自然资源保护、噪音、开放空间、景观公路等)、公共设施(输电路线、防洪排水、电力系统、公共图书馆、学校、污水处理、水资源系统等)、交通运输(包括自行车、人行道、主要干道和高速公路等)多个专题。

    2、实施性规划

    以总体规划等战略性发展规划为依据,针对城市中的各个分区,制定实施性的空间发展规划,作为开发控制的依据。

    相对于区域总体规划和城市总体规划(或综合规划),区划和区划法规则是实施性的法定规划。在美国,区划是一种政府法令,它依据宪法条款规定的“管辖权”对城市土地的使用实施分区管理。美国的区划法规,是地方政府对土地用途和开发强度进行控制的最为常见的规划立法,是地方政府调控土地开发的最主要手段。区划法规强制性规定了地方政府辖区内所有地块的土地使用、建筑边界、建筑类型和开发强度。它由两部分组成:一是一套确定地块边界和应用条例条款的区划地图;二是一部集中的对规则进行界定的条例文本,对每一种土地分类的用途和允许的建设作出统一的标准化的规定。区划一旦由地方立法机构通过以后,就成为法令,必须严格执行。如果开发项目需要修改或者调整区划,则必须依照法定的程序进行。

    城市设计导则是对城市或某一地区建筑风貌、空间形态、建筑色彩等内容提出要求,是对区划法规的补充和完善。

    美国的城市总体规划的范围为城市的行政辖区;区划法规编制范围落实到需要建设的每一寸土地;城市设计导则编制范围一般限于城市重要地区和历史保护地区。

    (三)规划的地位和内容

    规划综合反映了政府管理国家的意志和政策取向,是政府为推动社会经济发展和实现宏观调控而做出的谋划和安排,是政策实施的重要工具。从美国规划体制发展演变的过程来看,规划的内容在日益丰富,规划的主体在日益明确,规划的程序在日益科学化,规划的体系在日益完善,规划的权威性在日益提高,规划之间的功能界定和相互衔接在日益加强。

    总体上看,规划日益上升为公民意志和国家法律。但与此同时,一个明显的特征是美国规划的内容在不同时期是有差别的,根本原因在于经济社会发展的阶段和国家在国际经济环境中所处的相对地位在变化。市场经济越发达,市场力量越强大,国家在国际上的经济优势越领先,政府的产业政策则越弱化。与此相适应,社会经济发展的中长期规划就越向战略性、指导性和定性化方向转变,政府也就越重视对公共资源、公共产品和服务以及社会协调发展的规划与引导。目前美国对中长期的综合性社会经济发展规划的编制在不断弱化,而重点领域的专项规划和空间规划的地位在不断提高。

    (四)规划制定程序和评估检讨

    规划编制程序是否规范和民主直接决定着规划的可实施性和权威性是否能够得到保障。美国的规划法体系,对规划的目标、功能、主要内容、编制程序以及规划调整的法律程序都有明确的规定。规划的制定都要遵从公开性和透明度,民众大都具有广泛的参与度,规划都要经过权力机构的审批,一旦通过则通常以法案或法律的形式发布实施。规划的编制过程要遵循科学和民主的决策机制。规划方案的制定过程大致可以划分为三个阶段:

    1、编制阶段。政府有关部门组织人员编制规划的初稿。编写人员可以包括内部职员,也可以包括外部聘请的专家。

    2、商讨阶段。美国的规划在编制过程中有严密的公示制度,目的是让民众都知晓规划内容。政府随后会邀请有关利益各方组成的规划委员会对规划的初稿进行商讨。

    美国的规划委员会由社会各阶层代表组成,包括政府官员、规划、法律等多方面的专业人士、规划所涉及利益的市民等,其决定具有相当高的权威性。

    规划委员会的讨论过程往往要重复多次。政府综合有关利益各方的意见后,发布规划的最终稿,规划委员会仍可以对最终稿发表反对意见。

    3、审议阶段。政府将规划的最终稿、规划委员会对最终稿的反对意见以及政府对反对意见的解决办法一并送交议会。议会讨论有关资料,最终表决通过之后,规划就成为具有法律约束力的文件。如果此时仍有反对意见,就可以通过诉讼的法律程序来决断,法院有权判定规划无效。

    另外,上下级政府之间的规划都有明确的协调机制。地区的规划在地区议会批准之后,需要上一级政府作最后的批准,以保证上下两级规划的一致性。当地方的规划与国家的规划相冲突时,联邦政府有关部门可以对地方规划进行指导。

    美国规划制定过程复杂,虽然容易使制定时间比较长,但由于规划在制定过程中广泛听取各方面的意见,所以最后制定的规划能反映绝大多数人的意愿,使规划的科学性、合理性、合法性得到保障。规划出台后,也能得到各方面的支持和便于执行。

    美国城市市长会在议会通过的规划上签字颁布。他的签字并不意味着市长行政权威,而是表明他作为一个城市的最高行政官员,同意实施这个规划。

    一个分工明确和职能合理的规划编制机构及体系是保证规划编制工作有序高效进行的重要前提。美国城市均设有专门的规划部、局、署或者委员会,专门负责规划制定的组织、协调及管理行政工作。

    4、规划维护与调整程序。美国非常重视对规划执行结果的评估于检讨,并有一套进行评估的法定程序和运行机制。城市总体规划根据各州法律要求在固定时间期限内进行评估、调整(各州对调整周期要求不一,有的要求六年,有的要求十年);区划法规则因总体规划调整、地块周边情况发生重大变化、原编制程序不合法等三种情况之一,可以由土地所有者或其他人提出修订要求,再按原程序编制与审批;城市设计导则基本上较为固定,任何人提出调整要求均可以进行,但程序很复杂,必须按原程序审查、审议。

    二、美国城市规划运行机制的实践体验

    (一)规划是解决社会和空间和谐问题的综合决策

    我国城市管理者往往将精力放在那些物质性要素的摆布上,而少有认真研究那些推动城市空间演变的内在动力因素,认为城市规划是纯粹的技术性设计工作。在美国,规划专业是一个综合性的社会学科,规划是物质和政策的统一,它不仅仅要解决空间形态问题,更重要地是要解决形态的决定因素,即社会、经济、文化等等许多看不见的问题,充分发挥协调、引导、调控的公共政策作用。规划的充分论证、公众参与,批准后的严格实施,是美国相对和谐社会形成的重要制度保障。可以说,在美国,规划已从纯粹的设计向决策或决定转变。

    (二)政府对规划高度重视

    美国的各级政府内必须设立规划局。城乡规划是政府职能的重要组成部分,是引导城市发展和统筹协调区域内各项建设的法律。因此,各级政府都高度重视建立完备的城乡规划体系及实施机制,并制定可行的财政保障措施,严格进行规划管理,保障规划意图的实现。以洛杉矶为例,其市规划局共300多人,是全市33个局中唯一的多功能局,其余如交通局、卫生局等都是单一功能局——市规划局职能涵盖规划、建设、土地、经济社会发展等多个领域,相当于我国的发改委、建委、土地局和规划局的综合职能。由于职能涉及在政府资金预算、资源利用有限条件下大量的协调工作,并且是最少本位主义、部门利益,规划工作非常繁重,以至于市政府给其官员年薪都要比其它官员定得高出一些。如纽约大都会规划组织内设在纽约规划局内设机构每年都要进行区域规划评估,只有列入规划并指明财政来源的项目才能实施,才能争取到联邦政府的资金资助;在规划管理机构上,纽约市政府每年投入2000万美元进行规划编制与维护,檀香山市87万人口,规划局配备了250名行政人员,这些都从资金和人员上保证了规划工作的顺利进行。这些措施都有力地说明了对规划编制的高度重视,对规划实施性的高度重视。

    (三)广泛的公众参与和对规划权威性的尊重

    美国的城市规划编制,要经过深入的专业咨询论证、广泛的公众参与,然后经这个城市的规划委员会审查同意后,提交市议会讨论通过,成为法定文件,严格执行。规划委员会是公众参与的重要载体和机制。规划编制中各阶段的公众参与,结合完备的法律体系,维护了最终审批的规划的代表性和权威性。规划委员会是非官方的协调机构,成员来自于城市的各个方面。城市建设的所有开发项目必须经过规划委员会审查同意后方可进行。城市市长在规划中的角色是公众利益的代言人、城市发展可选机制的观察员、不同利益群体的协调员、城市发展的管理员。相应地,政府的职责就是实施规划,规划不会因市长的改变而改变,不因某些利益的驱动而随意调整。1909年芝加哥第一个城市规划,奠定了其现代城市的建设布局与方格网路网格局,划定了滨水地区的公共岸线与公共空间,经过近一百年的发展,形成的长十余公里、数百米宽的滨湖绿带,成为城市亮丽的风景线;华盛顿同样在严格遵循着100多年前法国规划师朗方的规划结构。

    (四)美国规划体系中的规划技术分层

    在城市总体规划或综合规划下,美国的区划法规和城市设计导则两个层次起具体控制引导作用。前者规定不能或禁止做什么,类似于法律体系中的刑法,后者规定鼓励做什么,类似于法律体系中的民法。在我们的规划技术体系中,可以相应地强化这些政策层面的规定,而不是一味地强调完美的物质形态问题。

    (五)完善的区域规划协调机制

    美国的区域规划协调机制首先是编制区域规划,如芝加哥大都市区规划,其核心内容是政府职能与市场在城市发展中角色融合、城市未来发展密度、可支付住房的区域空间分布、区域城市与中心划分、公交优先的城市交通系统与土地利用空间模式、交通管理、公众参与、强调可持续发展的区域自然环境保护等等。

    不同地区的规划,其竞争机制是很强的,这也需要有一个战略性的区域规划协调机制来规制。如纽约的大都会规划组织是按照《美国联邦法》的规定建立的(该法规定凡5万人以上的都市化地区,都必须成立大都会规划组织,否则拿不到中央政府的拨款),其协调作用体现在保证规划的时序性、持续性、合作性。

    (六)城市规划对社会弱势群体高度关注

    政府为低收入家庭、残障人群、孤老等制定专门的空间规划,成立专门的规划实施机构,为他们修建住宅、配套设施,制定优先实施的保障制度,这些都是当前我们建设和谐社会过程中,规划应认真学习的。

    在理清美国规划一般性内涵后,还需要关注的,是美国规划在应对郊区化发生、发展和逆郊区化过程中引发一系列城市问题的发展趋向。

    三、美国城市郊区化困境的规划发展趋向及启示

    (一)美国郊区化的历程

    郊区化最简单的定义是,城市人口向郊区分散化的过程。这个分散化的过程,始终联系着对城市和郊区两种生活方式的想像和实践,探索和妥协。美国的郊区化,起源于远离城市病的一个逃逸过程,同时也是政府政策性推动与鼓励的必然后果,是国家振兴经济、推动着房地产、高速公路和汽车工业的发展的直接结果,是为全世界勾勒美国梦呓的重要组成部分。

    二战后的美国,作为世界最强大、最富有的国家,对城市采用的暴发户式的随意发展政策。二战后的美国以汽车工业和房地产作为经济增长点。增加住房建设不单在解决就业问题,更在鼓励从战场回乡的士兵置业安家,起到稳定社会的效果。另一方面,批量制造的汽车必须有消费者,而且必须有路可跑。而此时,美国在大规模工业化过程中,各大城市黑人的比例快速攀升。白人们开始有逃离城市中心区的念头,期望在郊区找到更好的生活环境。各种主客观的社会经济因素共同构筑了一套郊区化的发展模式。政府普建高速公路,并且补贴银行提供长期低利的住房贷款,为中产阶级的郊区美国梦建立了稳定的基础。长此以往,在市中心上班,在郊区安家落户,造一座有草坪、庭院、车库的独户住宅,每天开车上班,成了中产阶级白人典型的生活方式。所以当时的城市规划并没有给城镇发展划上最后的界限,没有在布局上和基础设施方面给后续发展留下余地----除非接近或遇到了其他的城镇,否则可以随意发展。

    郊区化伴随的是城市的边界不断扩张。低密度独栋住宅的连绵开发使得城市摊大饼似的向周围蔓延,近郊盖满了就向远郊延伸。与此同时,由于有置产能力的中产阶级都跑了,城市中心区就进一步的破败。

    经历数十年的发展,随着城市中心区的衰颓和中产阶级对郊区生活习惯与偏好的定型,郊区化已经成为美国城市空间发展的主流。20世纪80年代以后,在房地产市场力量的驱动下,公寓式住宅与出租住宅也开始在城郊出现,进一步改变了郊区的空间形式与社会结构。今天,郊区已经不是城区的附属,它甚至提供了绝大部分就业机会。低密度和分散的办公、生活空间连绵不断地在都会区周围扩张,城市的蔓延成为城市化的主要形式。

    (二)无法逆转的郊区化与现代城市病

    郊区化背景下的城市蔓延模式,占用大量土地资源、对土地低效的利用加大了基础设施建设负荷,增加了通勤成本和空气污染,也造成郊区绿化带和自然景观的快速流失。引起无法解决的钟摆式交通堵塞和城市中心衰落问题,更为严重的是,这已经成为无法逆转的城市空间结构模式。纽约和华盛顿是美国城市中为数不多的中心区人口还在增长的城市。纽约完全得益于其世界金融中心提供的就业机会,华盛顿则以其优美的城市环境和政治核心地位保持着城市中心的活力。其它的城市则陷入中心区衰落的困境,城市漫山遍野、建筑星罗棋布,高速公路四通八达同时也拥挤不堪,公共交通形同虚设—离开了汽车是无法生活的。

    (三)美国规划的发展趋向--公交优先理念及可持续发展、城市精明增长与新城市主义

    任何围绕小汽车而规划建设的城市,都是注定要失败的。这种理念都是美国城市近二百年发展历程中不断总结经验教训形成的。美国不可逆转的郊区化和城市中心的衰落表明,决不可采取无序蔓延的城市发展模式。基于此种状况,美国政府正在通过积极发展和利用公共交通来遏制无序郊区化态势,都开始强调公共交通优先发展的重要性,鼓励结合公交枢纽进行集中紧凑地开发和城市建筑一体化设计、立体的综合交通理念,制定鼓励减少小汽车使用的政策。特别是许多小城镇规划,往往都是围绕着公交站点等公共交通和教堂等重要公共空间,进行高密度集中紧凑式综合开发,这已成为卫星城发展的普遍模式。

    在对有限资源的保护和合理利用上,美国城市规划正向可持续发展方向转变。在规划的技术手法上除了表现在对各种自然要素的严格保护外,还表现在工业转型过程中对旧厂房、设施的更新与利用、对城市与建筑历史的尊重,它贯彻的是现代与传统的并置和拼帖,体现了高度的实用主义。

    另外,城市可以发展的规模有多大、在那里发展、不在那里发展,这些都是美国的城市精明增长理念需要回答的问题。在规划方法上首先划定增长极限的边界,再在这个边界里进行土地利用规划,其中蕴涵着人本理念、资源,特别是土地资源的最高与最好利用、交通体系的多种选择与政府最好收益问题。这与当前我国在编制总体规划中要求先对城市生态承载力和环境容量进行研究后,确定最终发展规模的做法是一致的,但其综合性增长路线尚需加强研究与借鉴。

    与城市空间理性发展相伴的,是城市结构的人性回归和多样化特性的复兴。这表现为美国的新城市主义趋向。新城市主义涉及提高建设密度和重建邻里的原则,在设计上强调可步行的空间、社区中心和提供公共空间的方法,以及文化生态保护、城市风貌建设及对城市复杂生活的尊重等。

    (四)对我国城市和谐发展的重要启示—政府干预下才能实施的公交优先发展模式

    洛杉矶是美国城市水平蔓延发展的典型,城市乡村化与乡村城市化的图景互相交织,承载着世界上无数人的美国梦:住在郊区、汽车、别墅、花园、泳池、大型购物中心等。功能分区非常明确,城市建筑除了市中心外,几乎没有三层以上的建筑,公共交通几近覆灭,700万辆小汽车带来的严重污染使其连续18年使全美空气污染最严重的地区。因此,城市精明增长成为其城市发展的一个理想。

    纽约都会区是美国特大城市成功发展公共交通,保持城市中心活力的特例。它由曼哈顿区、布朗区、皇后区、布鲁克林区、斯旦岛等五个地区组成,面积约830平方公里,人口800多万人,加上郊区人口1800万人左右,其中核心地区曼哈顿58平方公里,人口300多万人,其他地区和郊区人口500万人左右。与美国洛杉矶等以小汽车为主要交通方式的城市不同,纽约市公共交通特别发达,包括有三种公共交通方式:地面公交、城市地铁、通往郊区的通勤铁路。每天有约700多万人乘座公交到达纽约,占总客运交通量的70-80%。由于有便捷、完善的公共交通系统,因此纽约私人小汽车拥有量在美国是最低的,全市保有量100万辆左右,曼哈顿地区不到20万辆。2003年全美国平均每个家庭拥有1.9 辆小汽车,而纽约市每百人不到20辆(按每个家庭3人计算,不到1辆/家的水平)。公共交通保证了城市市民通勤交通的需要,保持了城市的活力。如果纽约这样一个特大城市,也采用以小汽车为主的交通方式,将是一个灾难,曼哈顿地区将车满为患,水泄不通,停车问题更是难以解决。而且公共交通作为大运量的交通方式,相对于小汽车而言,更加节约用地。

    从纽约的成功可以看出:公交优先的目标是为人提供方便的公交服务,而且方便到使利用小汽车的出行效率远低于公共交通方式,促使人选择公共交通;另外,公交优先的城镇发展模式不会自动出现,必须有政府强有力的干预和长期不懈的努力。政策导向、多种经营与土地开发的整体运作,才能保证公共交通,特别是轨道交通存在的有效性,建立起公共交通与城镇布局相互支持的良性发展链。

    比较而言,我国城市发展条件远不如美国,根本没有空间和资源允许承载类似于美国的城市郊区化。值得注意的是,如在重庆都市区的许多郊区,已出现许多以富有阶层为服务对象、以小汽车为通达手段的低层低密度度假区、别墅区,它们占据了大量土地和生态资源,并动用社会暴力系统,人为地与其他地区隔离。政府在这里必须严格控制这种所谓郊区化的端倪。

    再者,鼓励发展公共交通,抑制郊区化行动必须把握住时机。这种时机错过后就不再可能改变。城市快速路和高速公路的发展,加上道路收费制度的改革,有效刺激了城市人的消费欲,但是,如果人们的生活方式发展到普遍与小汽车密不可分,且这种重视小汽车的道路系统与城镇空间发展耦合为一体后,再想改变就是不可能的,城市低密度或郊区化扩散不可避免。从我国城市长远的发展来看,这种郊区化模式与城市竞争力的提高和城市富裕程度并无直接联系。

    所以我国城市需要进行集中紧凑发展,新区建设和公共交通,特别是大容量轨道交通密切配合,在小汽车大规模发展之前建立公共交通优先的机制,与大公交体系优先相适应的城镇体系,实现和谐的可持续发展。






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