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澳门城市规划体系的建立与挑战

作者:韩佩诗     2015-09-28 16:36     关键词:澳门,城市规划体系,建立,战 人气

    澳门从400多年前的小渔村到中西文化交流之地,从葡人治理的城市到现在回归中国,是一座未曾受过战争与重大历史事件冲击的具有外向型经济体系的城市。其城市空间通过几个阶段的填海增量、新区建设和土地使用功能的变迁,有着一个未曾间断地演进过程。澳门多年来已形成了一套本土的城市规划管理方式,但从总体规划至专项规划以至详细规划的规划编制系统,一直都缺乏整体性与系统性。面对近10年来经济急速发展,市民对生活空间质素的要求有所提升,城市规划正成为居民日常生活的关注点。市民对于生活质素提升的诉求以及对城市规划的关注,使政府当局自2008年起陆续就城市规划体系及相关的课题进行研究,包括委托内地专家及学术单位进行课题研究、专家论证、公众参与等,力求由下而上逐步建立一套合澳门本地情况的城市规划体系。经过官民学基于澳门自身的政治、法律、社会、经济以及土地等制度作多次论证、讨论、咨询,《城市规划法》最终于2014年3月1日正式生效。规划法规是城市规划系统的基石,这将是澳门城市规划体系整体化及法制化的起步点。故此,文本在简述澳门过往城市规划体系问题的基础上,探讨最新实施的《城市规划法》对规划体系所带来的改变,最后从澳门规划业界角度提出新的城市规划体系未来对于澳门社会所带来的挑战。

    1 澳门城市发展与规划研究

    由于澳门回归前经济发展缓慢,城市尺度小,人口不多,故当时并没有建立具法定性、整体性的城市规划体系。多年来按其城市实质上的需要,在城市规划编制上,多以小地块实施性的设计作为蓝本,并没有整体性指导城市空间宏观层面的规划;在城市规划管理上,则以涉及土地与建筑楼宇管理方面的相关法规,实行对建筑体与城市空间微观层面的管控。因此澳门多年来已经形成了自己的一套城市规划和开发管理模式,但无论是整体的规划体系,还是专项的用地分类等体系,一直都很不完善。

    有见及此,在踏入21世纪之际,澳门的本地规划专家联同内地规划学者,就澳门的城市规划及新世纪的城市定位和发展,进行了深入研究,这次研究名为《21世纪澳门城市规划纲要研究》,是第一次较为系统全面地从城市规划学科的角度对澳门进行分析与定位,开启了澳门城市规划新体系建立的篇章。报告中除了全面检视澳门城市的发展、经济、交通、文物保护、规划法规与制度等,还通过分析当时澳门社会、经济和环境状况,就不同经济发展模式下,澳门于21世纪的城市定位与策略性规划建议进行了阐述,这也是关于澳门规划的研究中最为全面的研究之一。之后的澳门历史城区申报世界文化遗产名录的相关文件、《澳门创意产业区规划》等积极地推动了对澳门历史城区保护与更新的规划研究。

    随着赌权开放、“自由行”(即港澳个人游)政策的实施,以及澳门历史城区于2005年被列入联合国教科文组织《世界文化遗产名录》,澳门旅游博彩业迅速扩张,使得澳门进入经济快速发展阶段,居住人口不断上升,澳门接待游客数量亦因应新近落成的综合旅游设施而连年增加,而全澳的陆地面积只有29.5km2。资本介入的规模与速度影响着社会及民生,城市空间在短短数年间急速改变,城市的历史空间与新发展空间同时面临这一冲击所带来的挑战。应对土地缺乏的困境,2009年中央政府批覆同意澳门以填海造地方式增加土地,填海范围包括澳门之间的5个区域,共约350hm2。

    社会方面,市民对于生活质素的期望提升,同时对旧区重整及新城规划日渐关注,使政府当局自2008年至2011年间陆续启动城市规划体系及相关的课题研究,委托国内外专家及学术单位进行课题研究、专家论证、公众参与等。研究包括《对构建现代化与科学化的城市规划体系的探索》、《澳门城市概念性规划纲要》、《澳门总体城市设计研究》、《澳门城市规划编制体系研究》及《澳门土地用途分类研究》。研究全面整理和评估了澳门城市规划体系现行及相关的法规、技术文件,对部门分工进行梳理,查找城市规划体系的不足之处。研究中亦借鉴了《中华人民共和国城乡规划法》,《香港城市规划条例》及其实施体系,以及深圳及新加坡等地的规划体系,并就优化澳门城市规划体系提出建议,作为《城市规划法》制定及城市规划体系建立的基础。

    2 原有澳门城市规划体系的不足之处

    2.1 规划法规的核心法的欠缺

    由于规划法规是城市规划系统的基石,规划系统的整体性必须要得到法律的支持。以往澳门并没有建立明确和完整的城市规划法规体系,城市规划核心法有所欠缺,规划工作主要以相关的各种专门单行法及行政指引作规管依据,部分法规因订立年时已久,需要进行更新。要应对现今全球化下快速发展且日趋复杂化的社会,必须要建立规划的法规体系,使规划的编制、管理与实施有法可依,避免依赖自由裁量进行决策的缺点。

    2.2 规划编制中总体层面的欠缺及各分区之间政策连贯性的缺乏

    澳门回归前因为经济发展速度较慢,相对于邻近的香港,人口较小,区域合作力度不大,故此并没有就长远发展在总体层面上开展策略性规划工作。澳门城市规划过往以土地工务运输局所划分的分区为单元来制定,难以从整体上进行全盘考虑,各分区之间也没有政策上的连贯性。

    2.3 规划修定的欠缺

    由于没有法定的工作流程及已生效的规划的修改和检讨程序,近年在经济快速发展和大型建设项目激增的情况下,城市规划常常滞后于社会发展,如《外港新填海区都市规划章程》及《南湾海湾重整计划之细则章程》于实施逾15年后在2006年的政府公报刊出通知废除。规划应配合城市发展进行修改和检讨,这理应是政府规划部门日常工作的部份。但在上述案例中,废除的规划却没有实时由新的规划取代,正突显出澳门没有完整规划体系的问题。

    2.4 公众参与没有制度化

    过往政府并没有就所进行的规划开展公众咨询及将规划成果以法律形式向公众公布,因此公众没法知悉城市规划的情况。这样有“黑箱作业”之嫌,市民因而也认为澳门并没有城市规划。但其实是因为市民不了解当时规划体系的运作,政府是透过宪报颁布规划成果,比如,《南湾海湾重整计划之细则章程》(训示编号69/91/M,宪报编号15号,日期为91年4月18日)、《外港新填海区都市规划章程》(训示编号68/91/M,宪报编号15号,日期为91年4月1 8日)以及《内港码头重整计划》(训示编号218/90/M,宪报编号44号,日期为90年10月30日,后被训示编号171/95/M,宪报编号24号所修改)等分区规划。当时政府亦没有做公众教育及倡导,故而产生误解。

    3 澳门城市规划体系的建立

    自2008年起,经过官民学基于澳门自身的政治、法律、社会、经济以及土地等制度作多次论证、讨论、咨询,《城市规划法》最终于2014年3月1日正式生效。这是澳门城市规划体系法制化及现代化的起步点,社会期望《城市规划法》可以解决澳门长久以来存在的城市规划欠缺法定地位、没有层次分工、缺乏公平有效制度化的公众参与等具争议问题。

    澳门《城市规划法》的核心可以说是一部城市规划的程序法,当中列明规划的定义、种类和等级,规划文本的内容及其组成部份,土地使用和利用,城市规划委员会的设立等内容。《城市规划法》把总体规划及详细规划纳入澳门的规划编制体系作为法定规划,给予其法律上的定位和两者之间的分工。而针对以往规划修订没有法定的程序和时间表的问题,现在《城市规划法》第二十三条作出相关规定,包括自规划的生效之日五年后进行检讨,而在其他情况下如修改总体规划,详细规划亦需要进行检讨。《城市规划法》规定,从规划编制准备工作开始就需要依照既定的工作和时间表,包括进行研究、公众咨询,规划委员会给予意见等过程均被纳入法定的程序,规定规划核准最终由行政长官作决定并公布于《澳门特别行政区公报》中(图1)。

图1 城市规划编制程序

    《城市规划法》规定,在法定的规划过程中,需要有法定的公众咨询及城市规划委员会的参与,以提高城市规划编制的透明度,防止规划编制与决策的角色重叠,限制决策者的随意性,保障各持份者在规划从草案到落实过程中参与的权利。《城市规划法》确立了“城市规划委员会”制度。以往城市规划由编制至决定,是全权由政府主导,部分的规划工作在编制规划过程中虽然亦召开过公众发布会聆听公众意见,但通常所采取的形式较为弹性和灵活。因此,社会在政府就城市规划体系研究开展的咨询过程中,对“城市规划委员会”的成员、组织、性质等积极讨论。政府吸纳各方意见后,亦参考了香港和内地城市有关城市规划委员会的组成和职能,并在考虑澳门独特的社会和经济情况下,在《城市规划法》生效后组织了首个“城市规划委员会”。现时“城市规划委员会”是咨询性质,就城市发展策略研究,城市规划范畴的法规及规章草案,城市规划的技术规定及指引以及行政长官所交予的其他事宜提供意见。委员会共有36人,以社会人士占大多数,共27人,而政府人员为9人。首次会议已于3月初展开,由于现时累积的规划条件图已达百多份,故未来“城市规划委员会”的工作量亦不小。

    4 澳门新的城市规划体系所带来的挑战

    由于(城市规划法>实施至今刚刚几个月,政府及公众需要时间适应新的规划工作程序,亦需要在规定的时间完成公众意见及“城市规划委员会”的意见整理。在规划编制上,负责部门的工作量亦会加大。现时澳门规划人员短缺,政府需要招聘新的规划人员并尽快培训其熟识新的规划流程及相关工作。这亦引申到规划人才问题,澳门本地没有培育城市规划专业的高等院校,在澳门从事规划工作的人员都是从国内或海外回澳。随着规划体系的建立,本地教育培训未来的规划人才应不容忽视。

    与此同时,现时澳门并没有规划认证的制度,政府今年刚提出《建筑及城市规划范畴内的认可、登记、注册和执业资格法律制度》法案。专业认证为完善城市规划体系的重要一环。法案提到只有拥有本科学位人士合乎认证资格并可以承担计划编制、指导及监察工程的职务。然而,法案第二条第二款明确规定“该法律制度是不适合于拥有硕士及博士学位的人士”。因为城市规划的跨学科性,传统上规划教育大多设研究生课程。因而,这一规定将会阻碍城市规划人员的专业发展。建议可参考其他地区的城市规划专业认证的方法,把工作经验和持续进修等纳入考虑。

    另一个挑战,就是“城市规划委员会”成员。来自社会不同的专业,当中包括城市规划界、建筑设计界、工程界、法律界、测量界,教育界、金融界、社福界、旅游业界、商会和地区人士等,而每次全体会议均以直播方式进行,以提高会议透明度,故此在具体操作时,委员需要时间适应会议模式及工作量。

    最后,政府必需要继续投放资源进行城市规划推广和倡导工作,因为现时新的规划体系尚在起步阶段,社会需要时间消化和了解城市规划体系的不同环节。新的规划体系并非能立即解决所有城市规划与建设中可能存在的问题,但它能给予社会一个在合法的程序下进行城市规划编制、管理、审议等工作与议事的平台。同时,公众及持份者在参与城市规划咨询时的义务和责任,社会从中的得益及代价,这些都是新规划体系下澳门整体社会所面对的新问题和新挑战。

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