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新型城镇化建设中的PPP模式:实施路径与保障机制

作者:伏虎     2016-12-14 11:17     关键词:新型城镇化建设,PPP模式,实施路径 人气

    按照我国现有的新型城镇化规划目标,预期在2020年城镇化率达到60%的水平,将需要42万亿的投资额。引入社会资本也会对政府投资形成“逆向挤出效应”,通过市场对政府的替代和补充,有助于提高公共服务质量和效率。

    以PPP模式为代表的民间融资方式的参与,能够通过政府导向加市场机制增强新型城镇化的发展动力。

    PPP模式对于新型城镇化的助推作用

    首先,使用PPP模式能够带动传统的“土地财政”、“城投平台”转型升级,推动城镇化长期良性发展。

    其次,推广PPP模式有助于优化公共服务供给结构并提高效率,从满足居民需求的角度真正实现“人的城镇化”。

    最后,推广运用PPP模式能够推进地方政府治理方式的转变。


    借力PPP模式推进新型城镇化建设的实施路径

    PPP模式在实施初期不宜一拥而上,根据各地新型城镇化建设的需要,可以从分行业、分区域、分步骤等三个维度选择适合的实施路径。

    一是按照经营性质进行分行业管理,以匹配不同的公私合作方式。

    按照能否在项目运营期间产生经济效益,可分为非经营性、准经营性和经营性行业。非经营性行业无法取得直接经济效益,可采取BT(建设-移交)等形式,如城市道路、广场、河道等;准经营性行业具有一定公益性,项目本身能够向使用者适度收费但无法完全覆盖成本,在政府给予约定补贴、优惠的前提下采取PPP等方式吸引民间资本,如轨道交通、市郊铁路、体育场馆、市政供水等;经营性行业能够通过使用者收费的方式盈利,可采用BOT(建设-经营-转让)、TOT(移交-经营-移交)等方式,如高速公路、市政供水、垃圾处理、港口等。对行业划分后既能够实现分类管理、因地制宜,也便于在各不同行业PPP模式实施中积累经验,形成各类行业和项目的PPP模式实施指南、示范案例和典型应用,从而是PPP模式的推广具备复制性和迁移性。

    二是按照城镇格局进行分类推进,以适应不同规模城镇的市政建设需求。

    按照我国特大城市、区域性中心城市、区县城和小城镇等多级城镇体系目标,不同规模的城市(城镇)需要采取对应的PPP模式应用。如对于京沪等特大城市具备使用者付费、市场化定价、财政保障等基础,既可以用于基础设施的投资建设(如水厂、电厂),也可以用于很多非盈利设施的建设(如艺术场馆、学校等);而小城镇底子薄、市场化基础差,应更多用于当地民生类基础设施建设。考虑到PPP模式的调研、可行性研究及项目谈判时限,从项目意向到签约再到开展施工至少需要半年以上,因此小城镇可考虑对时效性强的项目直接开展政府投资而非照搬PPP模式,对于其他PPP项目以打包的形式纳入区县范围统筹,实现统一谈判、打包运营、整体接管,变各小城镇分散的项目为集约化、规模化的运营模式,从而避免小城镇缺少专业人才、单个项目体量小、缺少规模经济而难于实施等一系列问题。

    三是按照运营时间和PPP模式应用阶段进行分阶段应用,以匹配不同城镇化建设时期资金要求。

    PPP推广初期,可以在现金流稳定,基本能实现使用者付费、成本覆盖的领域先试点,如垃圾处理、污水处理领域,在积累经验的同时提高民间资本信心。对于那些公益性很强、收益较低的项目可以由各地原平台公司(如重庆“八大投”)继续承担,等到PPP模式成熟并进一步扩大后,由上述平台公司逐渐转向上述公益性项目投资和运营。这种分批次推广、分阶段应用的做法能否避免推进时过急带来的后遗症。毕竟,PPP模式针对的市政项目周期往往长达二三十年甚至更久,若前期草率开展,后期将面临投资方违约、项目成本过高等一系列恶果,这也是之前各地仓促上马BT、BOT等项目的遗留问题。


    新型城镇化建设应用PPP模式的保障机制

    在路径选择的基础上,新型城镇化建设还需要内外部多重机制保障,包括预算约束、法律契约、价格调整、风险分担等机制,以更好的实现PPP模式在我国良性有序发展。上述制度性安排决定了PPP模式的经济社会效益,是在其实施路径基础上的重要保障。

    一是建立地方负债刚性约束机制,规避地方投资冲动。

    严格来看,PPP模式形成的建设项目,其本质是政府给予投资者远期承诺的或有债务。PPP模式应用中如果缺少刚性约束机制,可能成为地方投资冲动的新途径,从而大量新增政府性债务。可借鉴国际经验,政府将对投资者的承诺向社会透明公开,并将远期承诺按照同期国债收益率折现,作为政府或有负债纳入负债总规模中进行上限控制,并经当地人大按照预算程序审议,从而规避地方投资冲动,确保债务规模和项目风险可防可控。

    二是建立匹配PPP模式本地发展的地方性法规,规范与投资者的权责利关系。

    PPP模式是政府与市场主体就公用事业的合作,必须依靠制度化保障才能维护多方权益,法律制度的建全有助于市场参与者降低交易成本,为PPP发展提供制度性的土壤。但目前尚未有国家层面的立法规划,立法框架不足的问题突出,PPP法规的建设已经非常紧迫。在《基础设施和公用事业特许经营法》难产的情况下,本着先行先试的原则,可通过地方条例、项目指南、示范性合同的形式对PPP模式做出契约性安排,以保证长期内政府与投资方的权责利安排。特别需要指出的是,在地方条例尚未出台而本地PPP项目已进入论证或签约的阶段,可以通过项目指南、示范性合同给予社会资本有效引导和明确预期。

    三是建立公共服务价格机制和风险分担机制,激发投资方提高公共服务供给效率的热情。

    以往对于基础建设领域的价格调整往往简单的实行“成本基础上约定收益率”的做法,或者定好“使用者付费额”后长期不调整,市场主体既缺少降低成本的动力,也容易造成长期性基础建设后续难以为继,典型如兰州威立雅水务项目。可考虑引入“价格上限”、“成本包干”、“市政服务定价挂钩CPI”等价格制定和调整方式,兼顾公益性和盈利性的双重要求。对于使用者付费额较高,需要引入公共财政补贴的领域,如轨道交通、体育场馆等,可在约定财政补贴的年限、金额基础上实施“退坡机制”,即在项目生命周期内分阶段逐步降低补贴额,从而保持价格杠杆的动态性,并激发投资方提高公共服务供给效率、内部挖潜降低公共服务成本的积极性。PPP模式在我国新型城镇化建设中的核心是风险分配机制,只有对风险进行有效、合理的分配,才能激发民间资本参与热情。如对于无法实现预期盈利的,要通过政府贴息、建立补偿基金、税收减免、提供土地资源补偿、控制审批竞争性项目等多种途径,完善多渠道投入回报补偿机制。除了经济利益,在市政建设领域引入PPP模式时也可以根据建设内容的特殊性,尽可能地给予企业社会价值、企业形象、社会责任等无形的社会效益,最大化的发挥市政公用事业的无形商誉和社会影响力。

    推进PPP模式在新型城镇化建设中的应用,有助于充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用,有利于加强基础设施建设、提升政府公共服务水平的重要途径和深化国资国企改革。新型城镇化建设领域广泛、项目众多,在引入PPP模式时需要按照分领域、分区域、分阶段的逐步实施,并通过预算约束、法律契约、价格调整、风险分担等机制保障PPP模式良性有序运转。我国今后应充分借鉴各地实践经验,打破区域各自为政、自行实施PPP项目的单一格局,考虑形成跨区域联合供给的新格局。在新型城镇化建设推广过程中,可考虑将“棚户区改造”、“公租房建设”等基础设施纳入到PPP模式中,以更好发挥政府导向与市场机制的双重优势。

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