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国外城镇化发展模式及经验启示

作者:吴超     2016-01-14 14:22     关键词:国外,城镇化模式,城镇化发展模式,经验启示 人气

    在世界城镇化进程中,各个国家由于资源条件、经济政治体制、经济发展战略和人文理念等的不同,城镇化过程呈现出多种发展模式。研究国外城镇化模式,借鉴其城镇化经验教训,分析城镇化发展规律,对促进我国城镇化健康快速发展,具有十分重要的理论意义和实践意义。

    依照城镇化与工业化发展协调性,政府调控和市场机制在城镇化进程中发挥的作用,将国外城镇化模式概括为以英国为代表的工业化与城镇化同步发展、政府调控与市场主导协同作用的城镇化模式,以美国为代表的市场放任自由式发展的城镇化模式,以拉美国家为代表的产业发展与城镇化不同步、过度城镇化的模式,以及与中国条件相似、在亚洲相对成功的日本城镇化模式。

    一、英国——工业化与城镇化同步,市场主导与政府调控协同作用

    18世纪中叶的英国工业革命实现了从手工业生产向机器生产的飞跃发展,引领人类从农业社会向工业社会转变,由此引发包括英国在内的世界范围内的城镇化的迅速发展。因此,英国成为世界城镇化的标志性国家。

    1.英国城镇化发展历程

    英国城镇化的发展可以追溯到15世纪,长期的农业革命和商业革命,不仅为英国的工业革命打下了基础,而且为未来的大规模城镇化进程启动积累了资金。

    16世纪至18世纪中期,英国城镇化的主要动力来源于对外经济。一方面,随着航运产业的发展以及海外殖民掠夺,令英国成为欧洲乃至世界贸易的中心,另一方面,英国国内推行重商主义政策,这些都极大地促进手工业和城镇化的发展,逐渐形成了许多以乡村工商业为依托的中小城镇。17世纪末,英国城镇人口增至85万人,占总人口比重已达到17%左右,而到1750年城镇化水平就己经达到25%左右。

    18世纪60年代到19世纪中期,工业革命令英国的二三产业得到迅速发展,一方面农业机械化的发展使得农业生产率提高,释放出大批富余劳动力,另一方面城市工业的发展需要投入更多人力资源,因此农村富余劳动力不断向城市转移,城市人口迅速增加,城市规模不断扩大。许多原来以乡村工商业为依托的中小城市发展成一定规模的工商业城市,如曼彻斯特、斯洛普和博尔顿等。到1851年,英国5000人以上的城镇由1801年的106个增加到了265个,城镇人口占总人口比重达到50%,从一个以农业为基础的乡村社会转变成为了以工业和服务业为基础的城市社会。

    19世纪中期以后,英国进入高度城镇化后的调整阶段。到20世纪初,英国城镇化率已超过70%,随着城镇化率的不断提高,人口膨胀、生活贫困、基础设施建设匮乏和环境污染严重等问题相继出现,英国政府针对这些情况设置了如济贫法委员会、卫生总局、地方政府委员会等机构,专职负责解决这些“城市病”问题。同时,政府开始进行城乡规划,计划打造“田园城市”,并且为了分散中心城市的人口和经济活动,开始着手建设卫星城。

    2.英国城镇化特点

    (1)工业化与城镇化同步发展

    工业化与城镇化相互促进,英国城镇化的全面发展可以说是近代工业化的产物。18世纪60年代的工业革命促使英国从农业社会向工业社会迈进,城镇化步入新的阶段。首先,英国的工业革命推进了农业技术改革,农业劳动生产率得以迅速提高,产生更多的农业剩余和富余劳动力,为城镇发展提供更多的农产品和人口,从而大大加速城镇化进程。其次,蒸汽机的普遍使用,使机器大生产逐步取代了手工业,促进了社会分工与协作,产生积聚效应,使产业和人口迅速向城镇集中,形成一批以工业和商业经济职能为主的新兴城市。同时原有城市的规模也在不断扩大,并加强基础设施建设。另一方面,英国新兴城市的增多、城市规模的扩大、基础设施的完善,又进一步为工商业的发展创造了良好的环境,为生产和生活提供更加便利的条件,迸而吸引更多的产业和人口向城市集聚,循环促进城镇化发展。

    (2)政府规划调控与市场主导协同作用

    英国是市场经济国家,与城镇化相关的人口、土地、资金和产业等要素在市场机制的主导作用下,能够达到一定程度的优化配置。与此同时,政府在城镇化过程中也发挥着不可替代的作用。英国城镇化在快速发展过程中,出现了住房短缺、交通拥堵、环境污染严重和历史文化保护等方面的问题,为了引导城镇化的健康发展,政府通过行政、法律法规和经济手段加以宏观调控。

    英国是世界最早建立城乡规划体系的国家,规划成为政府的法定义务,从中央到地方都设立独立的城乡规划管理机构,建立了一整套完整的城乡规划体系,确保城乡的和谐发展。同时,英国还通过健全法制政策来修正城镇化进程的方向, 弥补市场机制的不足。19世纪中叶,英国通过一系列的法案,对城镇化进程中产生的“城市病”问题进行管理。如1848年颁布的《公共卫生法》和1866年的《环境卫生法》等,依靠对卫生和建筑进行管制,解决过度拥挤的问题。二战后,伦敦城市向外围的迅速扩展对农业用地产生了巨大的压力。1935年,伦敦通过了《绿带开发限制法案》,由伦敦郡政府收购土地作为“绿化隔离带”,科学引导城市建设开发,减少对乡村利益和环境的损害。

    二、美国——自由放任式城镇化发展

    美国是当今世界经济最发达的国家,同时也是城镇化率最高的国家之一。在美国城镇化进程中,较少受到偶然或不确定因素如战争、自然灾害等的干扰,这使得其城镇化进程的脉络相对清晰,阶段性特征明显。

    18世纪中叶工业革命率先在英国发起后,美国不断从欧洲引入先进旳技术和设备,加快本国工业化进程。蒸汽机的发明令交通运输有了质的飞跃,火车成为主要交通工具,大大加强相对经济发达的东部和中西部的联系,使得中西部产生一批新兴的工商业城市,极大推动了美国城镇化发展。到1880年,美国城市总数达到了939个,城镇化水平也从1830年8.8%发展到1880年的28.2%。19世纪末至20世纪70年代是美国城镇化加速发展的时期,伴随着工业化的迅猛发展和对中西部地区的深度开发,美国城镇化得以全面释放,城镇化水平在1920年突破50%,1970年达到73.5%。20世纪70年代以后,美国进入高度城市化社会,交通运输业的持续革新,促进城市空间布局的分散,同时城乡建设差距的进一步缩小吸引居民向城郊迁移,美国在这一时期的城镇化进程明显放缓,1990年的城镇化水平为75.2%,较1970年仅提高1.7个百分点。

    与英国的市场主导、政府调控的城镇化发展模式不同,美国由于实行联邦制,城市规划及管理都属于地方政府事务,联邦政府宏观调控影响相对薄弱。在美国城镇化进程中,其发展动力主要来自市场需求导向,市场机制发挥着至关重要的作用,美国也由此被学者们一致认为是市场化放任自由式城镇化发展模式代表国家。美国在市场机制和价值规律的调节和引导下,资金、人口、技术等资源要素向比较利益较高的城市流动,促进城市的快速发展,而城市的规模经济和集聚效应反过来又吸引着更多资源要素向城市集聚,从而推动了城镇化的发展和壮大。

    随着工业化、信息化和产业化的不断推进,美国由市场主导的自由城镇化模式取得了举世瞩目的成就,但由于政府缺乏对以资本为导向的城镇化发展加以有效地引导,造成城市建设无序发展,付出了沉重的代价,这其中突出的表现就是过度郊区化。由于社会经济的发展,人们的居住要求越来越高,在市场经济的推动下,交通条件日趋完善,产业、办公和居住地点纷纷向郊区转移,美国城市结构由最初的紧凑和密集结构向多中心分散结构发展,城市空间布局沿公路线不断向外低密度蔓延。城市平均人口密度由1950年的2524人/平方公里,减少到1990年的1461人/平方公里。美国一些城市如纽约大都市区在1960-1985年间人口仅增加8%,而城市区域扩大了65%。郊区化的发展令美国城乡之间差距进一步缩小,但也带来土地资源浪费严重、基础设施建设成本加大、能源过度消耗和生态环境破坏等诸多社会问题,美国为此付出了巨大的代价,一些地方政府已无力支撑郊区化的发展。

    20世纪90年代以来,美国政府和学者们都开始意识到过度郊区化所带来的弊处,就此问题提出了“精明增长”的理念,强调增进利用率的土地利用紧凑模式、鼓励以公共交通和步行为主的交通方式选择、注重开发利用土地的混合功能,旨在实现经济、环境和社会的公平。精明增长是一种较为集中、高效的发展模式,对我国建设集约型城镇具有一定的借鉴意义。

    三、拉美国家——与工业发展不协调的过度城镇化

    历史上,拉美很多国家都曾被长期殖民统治过,这也影响到日后拉美国家独特城镇化模式的形成。在过去,外国殖民统治主要是通过城市来实现,城市是其掠夺资源和经济占领的主要地区,不仅是宗主国原材料加工中心,同时也是殖民者倾销商品、实行片面经济专业化的中心。在这一体系影响下,虽然拉美整个国民经济发展极度落后,但仍有若干主要城市发展迅速。这些国家解放后,宗主国的外资企业集体撤出,而本国的民族工业尚未发展起来,同时政府治理城市的模式仍保留欧洲化,在这些因素综合影响下,乡村居民不断向城市迁移,大城市的人口每十年就翻一番,城市发展表现为经济停滞下的高度城镇化,学者们把这一现象统称为“过度城镇化”,是经济发展水平与城镇化的严重脱节。比如,1990年阿根廷的城镇化水平高达86%,超过了美国(75%)、日本(77%)、法国(74%)等发达国家。墨西哥、巴西等城市化水平也都在70%以上,而这些国家人均GDP还不到发达国家的1/4。过度城镇化下的拉美国家社会经济出现正规就业水平持续下降、城市贫困人口增加、贫民窟增多、城市基础设施严重短缺、城市环境恶化等诸多问题。

    反观拉美国家过度城镇化形成原因,主要是两个方面:一是城镇化的发展不是建立在工业发展的基础上。二战前夕,墨西哥、秘鲁、巴西、哥伦比亚和委内瑞拉五个处于半工业经济类型的国家,城镇化水平和工业化程度大致相等,都在10%-15%左右。到1960年,工业化没有发生很大的变化,仍维持在10%-15%,但2万人以上城镇人口比例却增至30%-50%。这些国家城镇化率的大幅提高主要就是由大量失去土地或追求城市生活的乡村移民造成的,没有本国工业发展和技术进步做支撑,无法提升城市经济和物质文明,造成了城市经济的低迷。二是长久忽视农业的发展和农村地区的建设,造成城乡差距过大,引起农民大量向城市涌入,促使城市教育、基础设施和居住的问题进一步恶化。我国目前处于城镇化快速发展时期,政府应对城市发展进行有效的计划和引导,追求产业优先发展,否则就会失控。对外来资本的进入也不能只是简单地接受,要注重本国经济产业优势的提升,同时要注重城乡统筹协调发展。

    四、日本——亚洲城镇化发展典范

    日本和中国在城镇化发展背景方面有着许多相似之处,都地处亚洲都属于人多地少、山地较多的国家;在农村都广泛存在小规模的家庭经营和兼业农户;都曾在短时间内经济高速增长;东方文化方面也有共通点。日本是一个城镇化进程时间短且比较成功的国家,对中国的城镇化发展有一定的借鉴意义。

    二战结束后,日本的经济受到沉重的打击,城镇人口急剧下降。但是随后的日本国内实施的经济、社会和政治改革取得举世瞩目的成就,在战后短短30年左右的时间高速完成了欧美发达国家用了100多年时间才完成的城镇化进程,日本1950年到1975年间城市化水平从37%上升到76%。在此之后,日本城镇化进入成熟阶段,城镇人口基本达到饱和状态,城镇化速度缓慢。1996年城市化水平为78%,仅比20年前高出2个百分点,并且在这一时期,很多居民选择从都市区向外迁移,向城市郊区化发展。

    日本城镇化的快速发展是建立在经济高速增长的基础上。与其他国家相比,日本的经济增长是在短时期内形成的,经济活动的区位选择都以效益最优为首要原则,因此形成了空间上的高度集中发展模式。日本的城镇化进程首先在少数中心城市获得优先的集中发展,同时随着交通运输业的迅速发展,日本国内逐步形成了以核心城市为中心、分工明确、综合发展的大都市圈,比较典型的如东京都市圈、名古屋都市圈等。都市圈的发展增强了大城市及其周围地区在国内和国际经济社会中的作用与地位,促使大城市能较为顺利地实现产业结构的转移,推进大中小城市和城乡之间的协调发展,较好地发挥了中心城市和城市群的综合功能。

    日本的城镇化进程发展中,对国外先进技术和资金的引进也发挥了重要的作用。二战后,日本国内资金严重不足,1950-1970年间,日本引进外资126亿美元,向国外借款67亿美元。这些资金主要集中在高科技设备、交通、能源和海运业等基础生产部门,为日本工业化和城镇化提供了直接动力。同时,日本非常注重对国外先进技术的引进。据统计,1950-1973年间,日本共引进技术21863项,累计投资金额达43.56亿美元。日本通过对这些先进技术的消化吸收,就本国需求进行改造,加快技术革新,促进工业化和城镇化的发展。

    五、国外城镇化模式对我国的经验启示

    我国当前正处于城镇化加速推进的关键时期,应积极参考国外城镇化的理论与实践经验,制定适合我国国情的城镇化战略。从上文的国外城镇化模式中,我们可以得到以下启示。

    1.政府调控和市场引导的有机结合是城镇化健康发展重要保证

    通过对国外城镇化模式的分析,可以看出城镇化的健康发展是市场引导和政府调控的综合作用的结果。市场经济是城镇化推进的重要动力,在市场机制的作用下,人口和产业等资源由农村被吸引至城市,在城市集聚效应和规模效应作用下发挥更高的经济效益,促进了经济的发展和城镇化进程的推进。但是完全任由市场推进的城镇化也产生诸多问题,如过度郊区化、城镇建设无序、城市病突出等,同时城镇发展本身在一定程度上就意味着基础设施建设的增加和完善和,这需要政府进行合理的规划、组织和管理。因此,城镇化进程绝不能仅仅依靠市场的力量引导,政府必须辅之以科学有效的宏观调控。首先,政府需要对城镇进行合理的规划,保证城镇功能的协调和完善,加强城镇对资源的吸收容纳能力;其次,政府要通过加强法制建设保证城镇化的有序推进,如土地制度、户籍制度和社会保障制度的完善;最后,政府政策和财政上的支持也是城镇化推进必不可少的条件。同样,如果仅依靠政府的调控也是不可行的,如前苏联实行高度集中的计划经济体制,采取重工业为主的发展战略,城镇化水平虽高,但城乡人民生活水平却不高,农村经济严重衰退。因此,市场和政府的协同作用对于城镇化进程的健康有序发展有着十分重要的意义。

    2.城镇化的推进要建立在产业发展的基础上

    一般来说,城镇化是工业化的衍生产物,城镇化的推进必须以产业的集聚发展为支撑。首先,工业化是城镇化重要的动力源,国外发达国家的城镇化无一不是在工业化进程中发展起来的。只有工业化发展到一定程度,才可以吸纳大量劳动力,吸引人口在城镇聚集。同时城镇化过程要与工业化进程相一致,如果城镇化过快,就会出现与美国类似的过度城镇化,产生诸多城市病问题;而如果出现城镇化落后于工业化进程的情况,则说明城镇人口资源少,工业产品的生产者和消费者均不足,不仅会减缓工业化的进程,还会对整个经济社会发展造成多方面的不利影响。

    其次,城镇化还需建立在农业进步和生产力提高的基础之上,农业的发展不仅能为城镇发展提供必要的农产品,还能因农业生产率的提高释放出更多富裕劳动力向城镇转移。在发达国家的城镇化过程中,都很重视农业和农村的发展,政府不断调整政策帮助增加农民收入,帮助农村发展经济,改善农村生活条件,缩小城乡差距。

    最后,经济发展到一定阶段以后,工业化对城镇化的促进作用逐渐减弱,而第三产业将成为城镇化发展的后续动力。如果说工业化发展所带来的是城镇化外延式量的扩张即城镇数量的增多和规模的扩大,那么第三产业发展带来的则是城镇化内涵型质的转变即城镇软硬件设施的完善、城镇功能的健全和人民生活水平的提高。

    3.制度创新是城镇化发展的必经之路

    城镇化进程涉及到社会结构的重大转换,同时受到来自城镇和乡村经济社会多种因素的影响,从西方发达国家的城镇化经验来看,城镇化进程本身就包含各种相关制度的创新,是实现社会转换的重要保障条件。例如,为解决农村移民的住房问题,英国政府颁布了《工人住宅法》,为乡村人口向城市迁移并妥善安置提供了法律保障。与此相反,因制度创新不足而拖延了城镇化进程的例子也屡见不鲜,如法国的小农经济就被认为是延缓了农业劳动力转移的主要原因,从而阻碍了法国的城镇化进程。我国目前在土地、户籍和社会保障制度方面都存在明显不足,不利于城镇化健康有序的推进,因此发散思维、创新制度是学者和政府当前需要攻克的重点难题。

    4.城乡协调是促进城镇化良性发展的关键

    国家在城镇化发展过程中,必须正确处理好城市与乡村之间的关系。通过对国外城镇化进程的研究发现,当城乡之间能够协调发展时,就会促进和推动城镇化的良性、纵深发展,反之则阻碍和延缓城镇化的发展。例如,日本一方面通过制定相关的产业支持政策引导城市工业逐渐向农村地区扩散,从而在农村区域内形成新的产业集聚地,在此基础上积极建设新城,带动城乡经济与社会结构的快速融合与发展,从而实现农村居民的就地城镇化;另一方面把处于同一地域空间相互之间联系紧密的城市和农村作为一个整体,由中央和地方政府统一规划管理,并适时根据实际需要进行调整。同时,各城市的建设规划也不再仅仅局限于城市内,而是扩展到了周围的农村地带。美国则是通过对都市区的发展,逐步形成大规模的城镇连绵群,突破了原有城乡界限,使得城镇与乡村的差距逐渐缩小,基本实现城乡一体化的发展格局。我国农村人口众多,农村相对发展落后,这就需要在城镇化指导思想和战略层面上充分认识城乡协调发展的重要性,着力建设城乡一体化。

    5.可持续发展理念须贯穿城镇化进程

    随着城镇化进程的不断推进,人们生活方式不断发生改变,导致了能源消耗大幅上升、温室气体排放大量增加、城市各类废弃物显著增多等问题,这些都不断加大对自然环境的压力,成为全球性难题。因此,各国都在研究如何利用最少的自然资源实现城镇化,在此基础上西方学者提出了在城镇化进程中贯彻以可持续发展和资源节约为主旨的“精明增长”和“紧凑发展”等理念,这些理念越来越成为各国的共识。我国的国情是人口数量大、资源相对匮乏、生态环境脆弱,走可持续发展道路才能保证我国社会经济的持久发展,因此我国的城镇化战略规划中更应突出可持续发展理念,促使经济、城镇和环境的协调发展。

    任何一个国家城镇化发展模式的选择都是本国政治、经济、文化和社会发展水平等多种因素综合作用的结果,我国要认识到当前处于发展中国家的现实国情,积极吸取国际城镇化模式的有益经验,结合本国现状,在经济社会发展的基础上不断推进城镇化进程。





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