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新型城镇化规划的技术路径与创新探索

作者:林峰 黄坚     2015-11-24 15:19     关键词:新型城镇化规划,技术,创新,路径 人气

    1 新型城镇化规划内涵

    新型城镇化建设,是中国未来5-10年发展的主旋律,新型城镇化规划,将是每一个城市即将面对的核心课题。那么,新型城镇化规划是什么规划呢?是城市建设规划?还是区域发展规划?新型城镇化规划,是基于区域整体发展的区域综合发展战略规划,这个规划是区域经济发展规划,也是社会发展规划,同时包含了城市建设规划。总的来说,新型城镇化规划,是城市功能上实现产城一体化,资源环境上实现集约型可持续发展、保障体系上实现和谐社会发展,打造新型城镇结构体系的四位一体的综合型区域发展规划。

    但与以往区域发展战略规划不同的是,新型城镇化建设是规划的战略目标,同时也是实现区域发展总体目标的核心路径,还是规划的主要内容。

    新型城镇化建设以城镇化率与城镇化质量的双提升为主线,整合有关区域发展的社会、生态、经济、人文等重大问题,实现区域社会经济的综合协调发展。“科学发展”是新型城镇化的应有之义,贯穿始终。

    2 新型城镇化规划系统框架

    2.1 新型城镇化建设目标

    新型城镇化以科学发展贯穿始终,以人为本,城镇功能上实现产城一体化,资源环境上实现集约化可持续发展,打造新型城镇体系结构,完善社会保障体系,建设和谐社会,最终达到城乡统筹发展与人民生活幸福指数的提升。

    2.2 新型城镇化的产业发展路径

    产业发展是城市建设的基础,也是城市人口聚集的前提,选择未来型持续成长产业,是新型城镇发展的前提和基础。因此,城市发展中的产业选择,成为至关重要的环节。而且,产业发展与城市建设的一体化发展(产城一体化),成为中国特色城镇化建设中一种广泛认可的模式。

    不同于30年来中国原有城镇化的产业选择以粗放型为主,新型城镇化在产业选择上,抢占产业先机与制高点,发展新兴战略型产业,以低污染、高就业、高附加值、本地资源优化、产业集群化5个方面作为选择产业的标准。产业升级转型,产城一体化发展是新型城镇化最重要的开篇。

    产业选择要因地制宜,不同的产业类型适应不同的地域与资源禀赋。高科技产业因其人力资源限制,对于一般中小城市,难以成为突破方向;出口导向型简单加工工业,因其人力成本要求高,发展机会相对偏于人口密集的河南、四川及交通优势地区;重化工工业,因其污染严重,资源依赖和交通依赖太大,一般区域很难引入项目;旅游休闲度假、养生养老、运动会议培训、物流、大型批零结合市场、本地特色产品加工(山货、土特产、中草药、特色食品、特色饰品等)、投资型产品加工生产(玉、石、金、银、木等)、文化工艺产品加工、特色家居产品加工等等,成为比较容易发展的选择。

    2.3 新型城镇化体系结构

    城镇体系规划,是在一定地域范围内,以区域生产力合理布局和城镇职能分工为依据,确定不同人口规模等级和职能分工的城镇的分布和发展规划。城镇体系规划既是城市规划的组成部分,又是区域国土规划的组成部分。

    城镇体系规划注重城镇的空间组织结构,即城镇体系内各个城镇在空间上的分布、联系及其组合形态。合理的城镇体系结构,应该通过系统理论方法研究整个城镇体系的结构,从整体效益出发,组织体系内各城镇之间,以及体系与其外部环境之间各种经济、社会等方面的相互联系。

    新型的城镇化体系结构,不只局限于中心城市、中心镇、建制镇的规模等级划分,城镇发展轴及城镇密度等空间结构提升,而是在产城一体化的基础上,将城镇当成综合性的区域生产、生活服务中心,既考虑不同城镇在体系中的专业化分工,又强调彼此之间的分工协作,优化其城镇职能。

    对于新型城镇化建设,如何有效处理产业带动下的就地城镇化,如何建设产城一体的特色城镇,如何在城镇体系中结合产业项目及产业园区城镇化,如何面对新农村社区的城镇化,成为城镇体系发展的重要问题。新型城镇化是有效融合了产城一体化结构、非建制产城项目(比如旅游综合体)、新农村社区的新型城镇体系。

    2.4 生态解决方案

    从城市所造成的能源危机角度来看,全世界80%以上的能源被城市消耗,同样比率的二氧化碳是城市所排放。我国正处在城市化的高潮期,消耗了全世界42%的水泥,35%的钢材,同时,迅速增长的汽车保有量带来了石油进口的迅猛上升。我国的经济发展势头强劲,随之而来的能源消耗也大增,在我国的城镇化过程中,出现了一味追求城镇化速度和规模的势头,其结果是以牺牲环境为代价,耕地、林地、草地、湿地大量减少,水土流失,资源枯竭,环境污染。

    近年来,国外学者提出以可持续发展和资源节约为主旨的“精明增长”、“紧凑发展”理念,中国人口众多、资源相对不足的现实国情决定了中国必须走资源节约、环境友好的新型城镇化道路。

    新型城镇化需要城镇化生态解决方案:在城镇规划手段上,重视土地、水等资源的稀缺性和不可再生性,实现资源的优化配置,提高资源的利用效率,严格执法,禁止资源的浪费。在环境保护方面,建立和完善重大环境质量预警、检测和反馈系统。强化环境污染治理和环境保护力度,污染者需要承担法律责任。在宣传教育方面,培养公民节俭、文明、环保的消费理念,形成健康文明、节约资源、保护环境的消费模式及生活习惯。

    最为重要的是,应该将被动的生态治理,转化为主动的生态建设,并将生态建设融合到生态带动性产业(如休闲产业)中,进一步实现生态产业型城镇。这样的城镇化,可以形成良性结构,实现市场与商业运营上的有效发展。

    2.5 和谐社会发展方案

    社会主义和谐社会,应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。建设和谐社会的举措,涵盖社会发展的方方面面,包括改变城乡二元结构,缩小城乡和地区差距,促进城市化,改变产业就业结构,减少贫困,调节过高收入,完善社会保障体系,促进社会公平。

    走新型城镇化道路,就是要以人为本,建设社会主义和谐社会。新型城镇化,要改变就业结构,充分利用中国人力资源开发潜力巨大的比较优势,适应产业结构的升级,促进就业结构的转型,转移农业的剩余劳动力,提高第三产业的就业比例。新型城镇化,要破除城乡二元结构,从根本上扭转城乡差距过大并不断扩大的局面,提高农民收入完善,改革征用农民土地的补偿制度。新型城镇化,要大力发展教育、文化,变“人口大国”为“人力资源”大国,提高人口素质,丰富居民的文化娱乐生活,提高医疗保健和健康水平,不断完善社会保障体制,扩大社会保障的覆盖面。

    新型城镇化,应该是统筹城乡、满足不同人群的发展需求,与经济发展水平相协调、与资源环境承载能力相适宜,更加注重质量的城镇化。

    3 “产城一体化”是新型城镇化建设的高效路径

    3.1 产城一体化内涵

    城镇应当融合经济、金融、信息、贸易、生态、生产、生活、服务、教育、文化等多元功能,尤其是产业与生活服务功能,强化城镇在区域产业与生活服务中心作用。

    在产业集中的基础上,城镇可以集中劳动力、资本、技术、信息、交通等生产要素,并对它们进行加工整理和创新发明,形成新的生产要素、新的产品、新的生产和管理方式,再从大城市到中小城市和小城镇依次传播和辐射。同时,在劳动力、产业和生产要素集中的基础上,城镇还能够为城镇居民提供良好的生产、生活和服务环境。

    产城一体化,在于利用产业形成的基础,推进土地开发、交通建设、基础设施建设,形成人口聚集,配套发展公共服务,结合发展商业化服务,形成区域城镇化发展的整合,实现产城一体化发展。

    3.2 产业园区引导的产城一体化模式

    无论是一般工业园区还是国家高新区都是城市发展中的一个过程性产物,其终极目标是要变成城市组团。以上海张江国家自主创新示范区为例,在上世纪80年代,张江仅代表一个小小的科技园,但是现在张江已经容纳了18万人口就业,由于当时没有从“产城一体化”的高度去设计,导致今天的张江成了夜晚的“空城”。这个案例说明,国家高新区发展到今天,应该在关注产业的同时积极地关注社会配套,进行“版本升级”。

    以园区形式推动经济社会发展是产业园区1.0版的模式。经过20年的探索,1.0模式要进行版本升级了,走向产业园区2.0版这个过程应该需要持续二三十年。

    推进产城融合需要对区域的发展进行整体规划,其中涉及产业项目、生活设施、交通配套等各个方面。这种规划本身应该是多层次、综合性的,要满足综合需求。

    产城融合要理顺管理体制和运行机制,管委会等产业区模式的管理,不能仅仅局限在产业发展方面,而要开展社会管理方面,比如文化、教育等方面;同时,人才、技术、资金、信息等创新要素的交流也需要在新区内部顺畅进行。

    产业园区的城镇化发展,需要以人为本,综合配套,结合现代服务产业,特别是消费服务产业的人本关联性,从而实现产业与城镇配套的双重效应。

    由于20年来中国产业园区的过度发展,产业园区的城镇化,将是中国未来20年中一个重大的题目,空间巨大。

    3.3 泛旅游产业引导的产城一体化发展模式

    以泛旅游产业为主导的产城一体化建设,包括旅游综合开发区、旅游综合体、旅游小镇、休闲度假区、休闲小镇、文化创意产业区等等,完全可以打造产城一体化的产业园区3.0版本。因为泛旅游产业与城镇化,本来就有最直接的联系。一般工业主导的产城一体化可以概括为三步走:工业产业发展、生活居住形成、商业服务配套;而泛旅游的产城一体化,产业中包含居住、产业中包含商业服务,因此,产业发展与城镇化交融发展,一体化规划,一体化推进,土地开发与房产开发整合,商业模式非常良性。

    3.4 产城一体化规划

    产城一体化规划,关键是要解决好产业选择、产业链延伸发展模式、产业聚集模式、产业集群化发展路径与战略,并同时形成城市土地规划、基础设施规划、城市公共服务规划、拆迁安置居住、新进人口居住、商业业态发展与商业地产开发、休闲度假地产开发等等,构建起产业运营与城市建设的统一蓝图。

    3.4.1 产城一体化规划,首先是产业的发展规划,提高城镇经济发展水平

    优化产业结构,大力发展工业,重点发展高科技新兴工业;着力发展服务业,特别是泛旅游产业。扶持规模企业,推动其发展成为城镇支柱产业的主体。优化流通结构,包括商品、资金、技术、信息、劳动力等流通结构,充分利用市场动力促进流通渠道多元化,规范各类市场的运行规则,增强城镇流通承载力。改善城镇投资环境,建立投资主体与投资效益相结合的投资机制,积极吸引社会投资。

    3.4.2 产城一体化规划,是城镇建设规划,配套生活与服务功能

    加快城镇住房、给排水、燃气、电、交通、绿化、邮政、电信等基础设施的建设,不断完善图书馆、体育中心、客运中心、大型商业中心、医院、市民文化广场、影院、剧院等城镇公共服务设施,以此改善城镇的生产生活环境。

    产城一体化要统一规划、分步建设、统筹管理,做到科学化、集约化和规范化;筹资渠道应多元化,可通过政府投资撬动社会资金,并逐渐增加社会资金的比例。

    3.4.3 产城一体化规划,是整合规划,需要协调产城、城乡、非建制管理

    产城一体化的规划,必须进行整合规划,实现大综合,同时必须实现制度创新与管理创新。在综合发展方面,对于产业与城镇之间的功能分隔与融合,必需整合互动,镶嵌配套,优化集约,人本协调。对于城镇区与农村,要按照城乡统筹原则,结合新农村社区,实现整合。

    很多产城一体化区域,不是建制镇,其社会公共机构与设施,如何合理配套,如何管理,如何服务,需要在体制上进行改革,更需要进行管理创新。

    4 城镇体系结构合理化是新型城镇化的典型特征

    4.1 城镇体系规划的前提

    城镇体系规划的前提,是城镇职能类型的多样化。城镇作为区域中心是聚集、辐射核心,具有生产、生活、服务等多方面的综合功能,同时,不同的城镇又具有职能类型上的差异。

    不同的城市之间存在着类型上的差异,城市之间的贸易使得城市的发展趋向专业化,从而导致了城市规模的差异。城市的比较优势决定了城市的类型.而城市的类型又决定了城市的规模。

表1 我国城镇基本职能类型表

    4.2 传统城镇体系结构的缺陷

    新型城镇化道路必须构建合理的城镇体系。城镇体系是一定区域内的各种类型、不同等级、空间相互作用密切的城镇群体组织,大城市的聚集和辐射功能是中小城市所无法替代的,中等城市是连接大城市和小城市的桥梁,是传递大城市强大功能的载体,其自身也具有较强的聚集和辐射功能,小城市和小城镇则是广大农村地区生产要素的集散地,是农村市场经济活动的中心。

    目前我国城镇体系结构不够合理,区域与区域之间不平衡,区域内部也不平衡。东部与中西部城镇发展不平衡,东部沿海地区经济发达,形成了城市带、城市群,而中西部地区的城市首位度较高,中小城镇发展较落后。大城市与小城镇发展不平衡,大城市人口过度集中,资源环境承载力受到严重考验,相同职能类型的小城镇重复建设,同时广大农村地区建设滞后。

    4.3 新型城镇体系规划

    我国的新型城镇化道路应当坚持大中小城市和小城镇协调发展的原则,充分利用各自的优势,构建一个结构完整、功能完善、运行协调的城镇体系。城镇体系的构建必须以现有的城镇化水平和经济发展水平为基础,必须符合区域实情。

    4.3.1 国家新型城镇化的东、中、西部战略布局

    国家对新型城镇化的战略布局,在东部地区,优化提升京津冀、长三角和珠三角城市群,逐步打造更具国际竞争力的城市群;在中西部资源环境承载能力较强的地区,培育壮大若干城市群。在此基础上,优先发展区位优势明显、基础条件较好的中小城市,有重点地发展小城镇,把有条件的东部地区中心镇、中西部地区县城和重要边境口岸逐步发展成为中小城市。

    围绕未来城镇化战略布局,国家将统筹推进铁路、公路、水运、航空、输油气管道和城市交通基础设施建设,以此来发挥其对城镇化发展的支撑和引导作用。

    4.3.2 全国主体功能区规划

    主体功能区规划,作为未来引导和约束人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局的总体方案,将成为地方政府实施宏观调控的新途径,对规范空间开发行为有着深远和实质性的影响。

    在2010年底中央向各省印发的《全国主体功能区规划》中,决策层就释放出推进新型城镇化建设的信号,其中最为明确的是提出了要构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴,以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴的“两横三纵”为主体的城市化战略格局,要在推进环渤海、长江三角洲、珠江三角洲地区优化开发的同时,形成三个特大城市群,在哈长、江淮、中原、长江中游等地区形成若干新的大城市群和区域性的城市群。

    4.3.3 新型城镇体系规划原则

    新型城镇体系的规划,中心城市的作用要突出,职能类型要明确,每个城市的发展都应各具特点,相辅相成,相互之间不能替代。城镇体系的规划要着眼于整个城镇群的协调发展,而不是把群中各个城市的发展道路和产业特征简单叠加或相互竞争排斥。

    大、中、小城镇结构要合理配置,适当增加中等城市的数量、构建城镇联系的桥梁,着重提升城镇质量,增强城镇功能;控制超、特大城市的数量,增强其区域中心的作用;有重点的发展基础较好的小城镇。

    同时,城镇体系的构建要以基建设施为支撑,特别是以交通和通讯设施为支撑。要大力建设快速通道网,包括高速铁路网、高速公路网、空中走廊、巨大港口和信息高速公路,推动以交通运输网和信息通讯网为“骨架”的城镇体系建设。

    4.3.4 城镇空间布局策略

    在经济、人口、资源、环境都适宜的区域,实施城镇群战略。优化整合现有的城镇群,鼓励资源集约利用、自主创新、循环经济、清洁生产等,提高城镇发展质量。在优化原有城镇群的基础上继续培育发展新的城镇群,强调经济发展与质量效益、就业与工业化和城镇化、社会和生态环境等,在就业安置、社会保障、教育文化、医疗卫生等方面分别制定鼓励和吸引人口进入和集中的优惠政策。对于生态承载力较弱区,应限制城镇发展速度和规模。重点发展好现有的中心城市,限制城市发展与人口规模,制定居住、就业、社保、教育、卫生等方面补助政策引导当地居民向外迁移或在当地集中生活。对于特殊自然保护区及地质灾害多发区,严格禁止城市建设活动。应将重心放在生态环境保护方面,结合国家出台的就业培训、转移指导、对口支援移民、生态移民等相关政策,以多种方式大力进行人口外迁。

    4.3.5 倡导产城一体化,实现产业园区型城镇的城镇体系化规划与管理

    “产业园区”是执行城市产业职能的重要集聚形态,其在改善区域投资环境、引进外资、促进产业结构调整、产业升级和发展区域经济等方面具有辐射、示范和带动作用,是城市经济腾飞的助推器,也是城镇化的一种实现形式。工业向园区集中,依托园区扩张、用工的需求,来拉动与之直接相匹配的新城建设和人口集中,是更快速度和更大规模的城镇化过程。

    园区的具体形式多种多样,主要包括高新区、开发区、科技园、工业区、产业基地、特色产业园等以及近来各地陆续提出的产业新城、科技新城等。

    △产业发展上,做大产业链的上下扩张,拓宽产业链的前后延伸,增强产业配套吸引力,形成产业集群;

    △按照新城区的建设要求,加快发展金融、物流等生产性服务业,同时完善基础设施、生活配套服务等,由单一功能的产业区向现代综合功能区转型。

    4.3.6 提升城乡统筹水平,把新农村社区纳入城镇体系结构

    新型农村社区,就是指打破原有的村庄界限,把两个或两个以上的自然村或行政村,经过统一规划,按照统一要求,在一定的期限内搬迁合并,统一建设的具有社区服务和管理功能的新型农民生产生活共同体(也称为“中心村”),形成农村新的居住模式、服务管理模式和产业格局。新型农村社区,不同于传统的农村社区,不仅以农业产业为基础,还将产业集聚、工业发展、服务业发展与农业农村发展衔接起来,是现代城镇体系的重要组成部分。它既不能等同于村庄翻新,也不是简单的人口聚居,而重点在于改变农民生活和生产方式,提升农民生活质量,集约节约用地,调整优化产业结构,发展农村二、三产业,推进农业现代化,促进农民就地就近转移就业,加快缩小城乡差距,让农民享受到跟城里人一样的公共服务,过上像城里人那样的生活,共享经济发展、社会进步所带来的物质和精神文明成果。

    5 环境资源集约化是新型城镇化的本质要求

    5.1 环境资源集约化内涵

    环境资源集约化是指充分利用现有城镇物质基础,既考虑到当代人的需求,又不损害子孙后代的利益,整合城镇内部各组成要素,完善城镇结构,强化城镇内涵和提升城镇功能。它是一种积极的、生态型、内涵式、可持续的城镇化。社会主义和谐社会是资源节约型社会,新型城镇化是资源集约型条件下的城镇化,是循环经济指导下的城镇化。

    5.2 环境资源集约化实现“双提升”

    5.2.1 城镇化率的提升

    据预测,到2020年我国全面建成小康社会时,城镇化水平可达60%左右,如果以人口总量13.6亿计算,那么,届时将转移农村人口约2.22亿。庞大的人口城镇化对资源供给提出了巨大挑战,有限的城镇如何吸纳众多的农村转移人口、如何节约土地等资源,避免城市病的出现等已成为并将是伴随我国城镇化进程的基本矛盾。

    我国新型城镇化道路选择集约化模式有其客观必然性,这是我国国情的客观要求。城镇化的主要内容是农村人口非农化,其外部特征表现为农民的减少和城镇居民的增加,这个过程必须得到相应的资源支持。我国农村人口基数大,城镇化进程中要转移到城镇的农村人口众多。

    5.2.2 城镇化质量的提升

    有专家测算,如果我国的城镇化道路步美国的后尘,到每1000人拥有800辆汽车的时候(美国现有水平时),需要3个地球的资源才能满足中国的石油需求。从世界各国碳排放前景来看,中国的人均碳排放还不到世界平均水平。美国的人均排放是世界第一位,其排放总量与中国相当,是世界上最大的两个碳排放国家。但是如果中国达到美国的人均排放水平,世界一半的二氧化碳,将是中国排放的。

高能耗的城镇化模式将对环境造成毁灭性的后果,也是不可持续的。新型城镇化是人口、产业和生产要素量变和质变的统一体,其中,质变是城镇化的高级形式,是新型城镇化的具体体现,而资源环境集约化正是城镇化质量提升的重要途径。

    5.3 土地资源集约化是关键

    目前,我国经济发展和城镇化面临着资源短缺,特别是土地资源短缺的困境。在城镇化建设中必须节约、集约、高效利用土地资源。

    在土地管理上,充分利用现有城镇土地资源,提高城镇土地利用率。追加城镇土地的资本、技术和劳动投入,充分挖掘其潜力,争取获得最佳的综合利用效益。充分利用城镇存量土地,完善城镇存量土地流转机制,适时调整闲置土地的利用方向。加大土地管理的执法力度,依据国家相关法律严厉查处“圈地”、非法占用土地建设等违规用地行为。

    在规划审批上,科学制定城镇发展战略,合理确定城镇建设项目标准,严格审批和检查建设项目,杜绝浪费城镇土地的与污染环境的建设项目。

    在城镇规划手段上,提高城镇的空间利用率,包括地上和地下空间。地上开发修建高层建筑作为地上主体建筑,发展地铁、地下公路隧道、地下停车场、地下商场等建筑、设施,充分挖掘地下空间的潜力。合理提高城镇建筑容积率,采用市场手段,推动空置建筑转租使用。




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