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北京市新型城镇化发展的五种模式

作者:泛华志达     2015-04-13 13:16     关键词:北京,新型城镇化发展,模式 人气

    党的十八大提出坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路,还提出城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。北京推进新型城镇化,不是重复欧美城镇化的老路,也不走拉美城镇化的道路,不是城市功能在郊区的线性延伸,简单走“新城+小城镇+新农村建设”的路子,也不是强农惠农富农政策简单递加,而是适应中国国情和北京市市情的要求,结合发展的阶段性要求和时代特征,是社会生产关系在破除城乡二元结构这一根本制度性鸿沟基础上的重新调整,既是郊区农村发展的机遇,也是城市发展的必要条件。

    通过对以往北京市城镇化发展过程中主要模式总结,提炼为开发商主导模式、政府主导模式、农民与村集体主导模式、绿隔征占模式、整建制转居模式五种。

    1、开发商主导的模式

    目前,完全由开发商主导的模式已不多见。一些村在发展初期,由于村集体经济薄弱,政府财政相对紧张,往往是以开发商为主导,开发商拿走了大量的好地,产生许多遗留问题。

    这类开发建设模式主要采取由开发商征占土地,依靠土地使用权证向银行融资,进行一级开发和二级开发,完成城市化建设。开发商在拿走大片土地的同时,还需完成征地拆迁、人员安置以及公共交通、学校、医院等公共设施建设。2004年以前,这类开发建设模式居于主导地位。

    这种模式的主要特点是:政府与市场的职能混淆,比如公共服务设施和基础设施等本应由政府配建的项目交给开发商开发,而开发商往往不落实。纯利润导向,开发商开发项目以利润为导向,并不能很好的考虑村民的利益。单项目平衡,开发商只追求单个项目开发的平衡,不进行区域统筹考虑。一次性合作,项目开发完成后,开发商便对该项目不再进行任何投入。

    2、政府主导模式

    近年来,政府通过土地储备方式,开始掌握城乡结合部地区村庄改造建设的主导权,并以大区域资金平衡的办法,使多年搁置的改造建设项目得以重新启动,有效加快了城市化进程。

    政府主导模式的基本形式是以区县和乡镇政府为实施主体,主要通过土地储备的运作机制,依托土地储备中心解决融资,进行征地和一级开发,同时解决农民的征地补偿和安置补偿、转局和社保问题。在此模式下,农民的利益教有保障,一些难以开发的地块,也得以有效推进。

    该模式的主要特点是:一是区域平衡。政府可以打破村行政边界的界限,对区域进行统筹。二是成本较高,政府大包大揽,拆迁成本高,有一定的风险。三是以货币补偿为主。

    政府主导模式一般是针对城市或城镇规划建成区范围内的城中村。2010年北京市城乡结合部综合整治的50个重点村中有24个采取此模式。

    3、农民和村集体主导模式

    农民和村集体主导开发模式有三类基本形式。

    一是自主开发。一般先与开发商合作,积累自由资本后自主开发。该方式没有把土地和农民分割开,农民获得了土地增值的收益。二是合作开发。农民和开发商通过股份制等形式进行合作开发,开发商出资金,农民出土地。三是乡镇统筹开发。适用于乡镇统筹能力比较强的地区, 如大兴区的榆垡镇土地基金会,统筹若干村土地流转,把产业用地向镇中心区集中配置。

    其主要特征为:农民参与,农民和村集体是开发主体,农民的参与程度高。保障社区集体利益,农民和村集体通过以资产入股的形式,能切实保障自身权益。低成本,由于农民是主动进行开发,所以拆迁等费用大大降低。

    4、绿隔征占模式

    主要有两种形式。一是政府征地,自主平衡,1994年开始是此模式(建设一定比例商品房平衡资金)。二是政府占地,自主平衡,2000年后为此模式(采用农业结构调整的方式进行绿化隔离带建设)。

    该模式的主要特点:

    占而不征。农民集体建设用地划为绿地,不走征地程序。

    资金平衡困难。建设用地变绿地,难进行商业开发。

    政策配套性差。绿色产业开发政策(绿地的3%-5%可做配套建设)

    5、整建制转居模式

    整建制转居实质上也属于政府主导模式,但是大部分政府主导下的开发建设并不能把农民一次性全部转居,整建制转居本身具有诸多新的特点。

    分为两种:未征地先转居和先征地后转居。前者以石景山为代表,在留有集体建设用地的情况下,先实现了农民身份向市民身份的转换。就全市而言,由征地引起的转居更具有代表性,这类整建制转居往往是整个村庄的土地被征用,村民全部转为居民,因此,这更是一场剧烈的社会变革。

    主要特点:

    一次性全部转为居民。

    异地安置。(实行社区管理)

    社会转型剧烈。(需要加强农民的教育培训和就业保障)

    6、五种模式总结

典型模式

基本形式

主要优势

主要问题

实施地区

开发商主导模式

开发商开发,直接获得土地增值收益,负责公共设施建设。

缓解财政资金压力,加快步伐地区的城镇化建设进度。

纯利润导向、单项目平衡、土地规划难以落实、农民就业困难。

基础设施已经比较完善,地块比较成熟的地区,单纯的商业经营性项目。

政府主导模式

政府征地纳入土地储备,主导一级开发,通过招拍挂获得增值收益。

便于土地宏观调控,落实土地利用规划;政府获得土地增值收益;农民便于转居,解决社保问题。

成本高,面临潜在市场风险;政府主导开发建设面临一定的政策瓶颈;农民就业困难。

城中村改造;

启动多年搁置项目。

农民与村集体主导模式

自拆自建;

先合作后独立开发;

合作开发。

大幅降低开发建设成本,农民获得包括土地一级开发收益和市场开发收益的两次增值收益。

资金约束,农民开展市场合作的能力和经营水平较低,招拍挂政策对农民不利。

旧村改造;

一般性商业开发。

绿隔征占模式

自拆自建;

以绿养绿。

大幅降低开发成本。

土地占而不征,产业发展空间狭窄,农民转居滞后,农民就业困难。

绿隔地区;

旧村改造。

整建制转居模式

整村拆迁、异地安置、全部转居

加速社会结构转型。

农民就业、资产运营、经济社会组织支撑等问题。

中心城或新城周边大型组团建设。

    五种模式各有优缺点。有些村开发过程中多种模式并存。

    从趋势上看,开发商主导模式正逐渐退出历史舞台。开发商更愿意在二级市场运营,故更积极地与农民和村集体进行合作,推动了农民和村集体主导的开发模式。

    政府主导模式使农民获得了较高的货币与实物补偿,但有较高的市场风险。

    绿隔征占模式和整建制转居模式是在特定区位和历史条件下形成的,对于这两类,应积极鼓励农民和村集体发挥开发建设的主题作用,政府发挥监督服务作用,变农民被动城市化为主动城市化。

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