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北京市近5年来新型城镇化建设路径探索总结

作者:柴孟强     2014-11-10 13:47     关键词:2009-2014,北京,新型城镇化建设,路径探索 人气

    1. 大望京城乡一体化试点

    大望京城乡一体化试点启动于2009年。

    在大望京村未改造之前,大望京村有3万多外来流动人口,大概是户籍人口的10倍。村里密密麻麻的低矮平房间,户与户之间几乎没有距离,不时能看到私搭乱建的出租房。由于大望京村长期没有按城市规划实施开发建设,蓄积了一系列深层次矛盾和问题,突出体现在以下四个方面:一是村域环境质量较差,不仅与地区功能定位、周边地区发展环境不相符,而且影响北京现代化国际大都市形象,亟待实施搬迁改造。二是流动人口无序聚集。全村流动人口相当于本地人口的10倍,环境脏乱、治安混乱,带来一系列环境和社会问题,增大了城市管理难度。三是农民增收难度大。受规划等因素影响,该村基本上没有产业项目,经济总量较小,农民生活水平无稳定经济保障。四是公共设施老化。五是村集体经济不堪社会管理重负。由于人口密集,人员混杂,存在大量私搭乱建,安全隐患大,群众多次因居住问题上访。

    大望京村存在的问题在城乡结合部地区具有普遍性,需要通过试点,创新思路,探索形成解决城乡结合部地区突出问题的新途径、新模式。大望京村试点的代表性就在于其处于北京市环境因素复杂、经济要素活跃的城乡结合地带,大望京村试点的成功,对于推动北京其他类似地区的一体化极具价值。

    大望京村城乡一体化试点主要有四个方面的内容:实施环境整治,优化区域环境;实施搬迁上楼,改善农民居住条件;提高产业发展水平,解决就业增收和社保问题;推进配套改革,创新体制机制。

    试点1:环境整治

    大望京村环境整治工作主要有两项任务:一是对该村实施搬迁腾退,需拆迁住宅建筑面积24万平方米,企业建筑面积23.4万平方米。二是按照规划对腾退后的土地实施政府储备及绿化美化,彻底改变地区环境脏乱现状,打造国门路优美城市景观节点。

    以环境整治为切入点,实施土地储备一级开发。依据现行土地政策,将大望京村经营性土地和规划绿地纳入政府土地储备,由市土地储备中心朝阳分中心作为主体,负责筹集资金及办理相关手续。由崔各庄乡负责对该地区统一实施拆迁安置。拆迁和定向安置工作由市土地储备中心朝阳分中心委托崔各庄乡政府组织实施。拆迁资金依据城市拆迁标准和绿化隔离地区定向腾退政策,经专业机构评估确定。腾退工作完成后,经营性土地按照规定公开入市交易,用于统一平衡资金;规划绿地按照城市景观要求,高水平建设、高标准管理,全面实施绿化美化。绿化建设及养护费用按照城市绿地建设、养护标准,纳入公共财政范畴。

    试点2:搬迁上楼

    为解决大望京村农民安置问题,参照京政办发〔2000〕20号文件精神,实施定向腾退。具体方案是:在崔各庄乡东营村规划的建设用地范围内建设农民安置房,占地面积约14.33公顷(合215亩),建筑面积21万平方米,用于定向安置大望京村2998名农(居)民和安置房所在地地块内1671名农(居)民。农民安置房建设由崔各庄乡政府全额出资的六合置业房地产开发公司负责建设,产权管理按照原市国土房管局《关于办理绿化隔离地区新村建设房屋权属登记的通知》(京国土房管权字〔2001〕1073号)。

    试点3:发展产业

    1. 实物补偿还建产业。大望京村集体土地全部纳入土地储备,征地补偿采取货币补偿与房屋安置相结合的方式进行,除给予集体经济组织适当的货币补偿外,同时在大望京村规划建设用地范围内给予5万平方米商业建筑作为实物补偿,按照城市功能定位和地区业态特征发展集体经济,确保农民获得长久稳定的收益。

    2.以集体经济组织为主体,参照绿化隔离地区产业用地相关政策,启动崔各庄乡东营村内约10.67公顷(合160亩)规划产业用地建设,统筹解决农民就业安置问题。建筑面积依据所需安置的劳动力数量,按人均50平方米标准进行安排。产业用地采取自征自用方式,由集体经济组织发展具有区域特色的文化创意产业。

    3.将大望京村农民全部转居转工,解决农民的后顾之忧。其中,898名劳动力补缴趸缴社保费用后进入城镇保障体系,223名超转人员缴纳社保费用后进入民政系统管理。

    试点4:配套改革

    其一,按照《北京市撤制村队集体资产处置办法》(京政办发〔1999〕92号)规定,妥善处置大望京村村级集体资产,切实维护集体经济组织成员的合法权益。

    其二,建立乡级统筹的经济管理体制。大望京村改造工作需在乡域内统筹解决,同时,按北京城市总体规划,崔各庄乡15个村中奶东、黑桥等6个村属规划绿地,为保证全乡农民在规划实施中的利益平衡,也需建立乡级统筹的经济管理体制。一是实施村级集体经济产权制度改革,按照“资产变股权,农民当股东”的方式,将各村经济合作社改制为股份经济合作社。二是组建土地股份合作公司,将15个村集体土地使用权入股,组建土地股份合作公司,各村作为公司股东,出资比例依据各村集体土地占全乡集体土地面积的比例确定,切实维护各村农民利益,为实施全乡统一规划奠定体制基础。

    其三,按照城市管理要求,建立与城市化相适应的城市管理体制。

    北京市大望京村城乡一体化试点抓住了应对金融危机的历史时期,体现了北京市推进实施城乡一体化的时代背景,符合北京市朝阳区奥运会后的发展战略需求。其城市化进程的成功实践,对于全市乃至全国大中城市城乡结合部地区城乡一体化建设起到了一定的积极作用。

    2. 50重点村拆迁安置“一村一策”

    在2009年朝阳区大望京村城乡结合部改造取得实质性进展和试点经验后(同期试点成功的还有海淀区北坞村),2010年北京开始进行一次大规模的探索,启动城乡结合部50个重点村建设(涉及面积85.3平方公里),涉及对21万人进行搬迁,100万人分步疏解,投入资金2321.1亿元。

    50个重点村拆迁整理出来的45平方公里土地,7.8平方公里建回迁安置房,3.3平方公里建集体产业,13平方公里回建绿地,4平方公里建设公共基础设施,16.9平方公里用于平衡建设资金,完善城市功能。这确保了农民安置能上楼、农民长远生计有保证、城市长远发展目标能够实现。从农民自身来看:一是得到了合理搬迁补偿,人均50平方米回迁安置房,扣除购置房款后人均剩余约27.3万元现金;二是有资产权益,集体经济组织的实物补偿资产不断增值;三是有新的就业岗位,也有了更好的创业环境;四是有城市居民的保障。

    区别于有些地方“用土地换社保”做法,北京的重点村建设中,农民不再是“按比例转居”,而是“整体转居”。20万农民正在成为市民。“转居”后,原村集体仍是剩余集体土地的所有者,农民仍拥有剩余集体土地的使用权及其收益。按照劳均50平方米标准为重点村规划的620万平方米产业用房,成了“离开土地的农民”的又一重保障。

    资金来源方面:北京作为一个特大型城市,在探索中总结了一条成功的经验,就是实行了土地储备政策。国土部门为重点村建设优先安排用地指标,优先统筹融资抵押物,优先土储上市,用“昨天的钱”平衡资金。金融监管服务部门积极搭建政银企沟通平台,推广土地储备贷款、委托贷款、股权投资信托等七种融资模式,推出专项金融产品,用“明天的钱”启动资金。市政府为重点村大市政建设计划投入138亿元,建立风险应急资金,设立3亿元拆迁奖励资金,用“今天的钱”激活资金。这些优惠政策集成使用,全市共汇集了绿化隔离地区建设、规划、立项、土地储备、拆迁等10类33项政策,在50个重点村发挥叠加效应。

    土地指标来源:城市化过程中,50个重点村附近的可用土地资源几乎规划建设完毕,剩下建设用地资源难以通过市场机制来解决现存矛盾和问题。一个村的建设,涉及一个乡的规划实施,这就是重点村资源紧张的现实。因此,规划部门“一村一策”调整规划,充分与村民协商,反复研究,方案常常是跨村统筹、跨乡统筹甚至跨区统筹。

    其他职能部门也从建设需要出发,创新机制,优化流程,重点村建设项目全部进入“绿色审批通道”。规划理念的解放,融资智慧的激发,行政效能的提速,党政部门和金融机构的齐心协作,令50个重点村的建设快马加鞭。

    北京市整体启动了50个难点村的改造整治。在当时迈出了由点到面地推进突破城乡二元体制,积极稳步地迈向城乡一体化的重要一步。但是政府部门在50村改造过程中投入了极其大量的财力物力,给予了重多方面的叠加政策,注定了50村改造只能是政府主体的投资工程,难以通过市场化进行资金和土地平衡,难以进一步向全市其他村庄推广。

    3. “新三起来”政策

    于2013年9月22日提出,具体指:“处理好农民与资源的关系,推动土地流转起来;处理好农民与积累的关系,推动资产经营起来;处理好农民与市场的关系,推动农民组织起来”。作为“土地流转起来”的尝试,并于房山、通州、平谷等区县试点“家庭农场”,发展适度规模经营。

    在“土地流转起来”方面,围绕完善农村土地经营机制、促进土地集约高效利用开展三方面工作。一是进行农村土地确权登记颁证工作。从2011年开始,北京市在平谷区开展试点,到12年年底,该区6个乡镇104个村将完成确权登记工作。二是引导农村土地承包经营权有序流转。“积极引导农村土地承包经营权、集体林地使用权向专业大户、家庭农场(林场)、农民合作组织、龙头企业、集体林场流转,发展多种形式的适度规模经营”,“鼓励和支持有条件的乡镇,积极培育家庭农场(林场)。”外,在土地流转方面本市还将促进集体建设用地集约高效利用。在总结海淀区东升镇、大兴区西红门镇等加强乡镇统筹、整合资源经验的基础上,鼓励集体经济组织盘活闲置或低效使用的厂房、土地,实施“腾笼换鸟”。

    在“资产经营起来”方面,深化农场集体经济产权制度改革。截至2013年9月,北京市96%(3823个)的村完成了改革,320万农村居民成为拥有集体资产的市民,2012年,共有111万股东分红23.6亿元,人均2124元。北京市还创新农村集体资产的经营机制。如门头沟区永定镇的信托化经营试点、平谷区的“四位一体”产权式农业模式等。

    在“农民组织起来”方面,创新农业经营体制机制,提高农民的组织化程度。积极发展农村社区股份合作社、土地股份合作社,加大农民专业合作社示范社的培育力度,鼓励合作社承担各级政府投资的农业综合开发、绿化造林、农业产业化、农业科技等建设项目,继续为示范合作社配备大学生村官助理。

    截止到13年底,确权土地流转总面积为237.1万亩,农业产业化龙头企业带动作用不断增强,土地股份合作社、农民专业合作社联合社等新型经营主体不断涌现。密云县的北庄镇干峪沟村是一个常住人口不足20人的小乡村。村庄“空心化”现象较为突出,全村43处宅院,大多处于闲置状态。自从开发了乡村酒店项目,依靠休闲农业和乡村旅游,村子一下“活”了起来。村民们不但能够拿到5000到10000元不等的院落租金以及每亩地1000元的租金外,年底还可以参加分红。村里上了年纪的人还可以就近就业。仅一项在“10.1期间”就获得了30万元的收益,原有的废弃的农宅通过公司出资改建,统一建设、统一标准。41户人家、43座宅院,已经和公司签合同已经有40套流转到公司的宅院。

    2014年,北京市委成立了14个新型城镇化体制改革专项小组,负责推动经济体制、区域协同发展、大气污染治理体制等领域的改革任务,统筹推进农村改革和城乡发展一体化工作,围绕“新三起来”,明确了34项改革任务。目前,包括一道绿隔地区城市化建设、乡镇统筹利用集体经营性建设用地、怀柔区盘活农村闲置房屋发展乡村休闲养老社区、通州区黄厂铺家庭农场等重点试点工作推进成效明显。

    目前来说,通过近年来的试点和改革,北京市新型城镇化路径正在一步步明晰,虽然目前尚无完美的新型城镇化路径,但随着棚户区改造试点、新型农村建设试点、农村集体资产经营机制改革等工作的不断深入,北京市已经为全国新型城镇化的开展起到了示范和带头作用。

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